宋魯鄭：美國在阿富汗一敗塗地，實為制度之敗

【文/觀察者網專欄作者 宋魯鄭】

美國聯合四十多個盟國，以反恐名義發動阿富汗戰爭長達二十年，付出了近萬億美元、傷亡一萬多人的代價，但全都打了水漂：塔利班勢如破竹橫掃阿富汗，成為這場對決的最後贏家。美國提供的武器，再一次成為對手的戰利品；恐怕再賣武器給台灣時，應想想這一刻。

對於美國再一次的戰略和戰術慘敗，湧現出大量不同角度的分析；我是研究制度的，從制度層面該如何解讀呢？

首先，這個結局，除了速度之快，沒有人感到奇怪。因為英國、蘇聯都折戟於大國墳墓之稱的阿富汗，美國也沒有例外。早在二十年前，就有無數人指出這一歷史教訓。可是，為什麼美國依舊重蹈覆轍？

應該説，美國的整個決策過程和機制存在重大問題，不僅是阿富汗戰爭，還有後續的伊拉克戰爭。

一個國家在面對事關國家根本利益的重大問題時能做出正確判斷，至少需要兩個因素。

一是有戰略遠見的高素質領導人。

西方的票選領導人制度，決定了很難產生勝任的領導人。不僅會選出小布什這樣的無能之輩，也能出現特朗普這樣的民粹主義政治素人。因為影響選舉結果的不僅僅是能力，還有長相、種族、宗教（拜登僅是第二個信仰天主教的總統）、性別以及是否擅長表演做秀。特別是在互聯網時代，更給了特朗普這樣的民粹主義者勝出的機會。

“9·11”事件爆發後，美國總統小布什發表電視講話。視頻截圖

小布什上任之初，把中國作為主要威脅，全力打壓；站在美國的角度，就當前形勢來看，這是正確的戰略選擇。那時中國的人均GDP還不到一千美元，國力難以承受。也就是説，美國也許本有機會將中國的崛起扼殺在搖籃之中，或者至少大大增加中國崛起的困難。但是“9·11”爆發後，小布什喪失了戰略定力，以舉國之力進行回擊，並在一夜之間與中國改善關係。就在美國全力反恐之際，中國埋頭全力發展，終於成為今日世界第二強國。而美國則在這個過程中浪費了大量寶貴資源，國力嚴重受損，加速衰落，不但錯過了遏制中國的歷史機遇，更極有可能令其喪失全球霸主地位。

就算有戰略遠見的領導人可遇而不可求，但產生一個正常能力的領導人應該不是苛求。可這一次，阿富汗政府軍之所以毫無鬥志、迅速潰敗，和一個細節有關：多年來，阿富汗軍隊的薪水都是由五角大樓支付的，但從4月美軍宣佈撤離計劃的那一刻起，支付軍人薪水的責任就落在喀布爾政府頭上。許多阿富汗軍人已有好幾個月沒拿到薪水，甚至還有部隊再也沒得到食物或補給，更別説武器彈藥了。這樣的軍隊本就士氣不高，再想讓他們不拿錢去賣命怎麼可能呢？但是，這樣的低級錯誤，偏偏美國就是犯了。

二是能夠掌握足夠的、且正確的信息。

按説西方號稱新聞自由，政府決策在這方面不應該出現問題。但事實是，美國總統一再被錯誤信息誤導。原因也不復雜，因為專業性和保密性，所謂的新聞自由根本無法替代職能部門的信息蒐集。然而，在官僚體系中，任何職能部門都有兩個特點：一要提升自己在整個官僚體系的重要性，二要獲得更多的資源，而要做到這一點，除了績效之外，還要迎合上級的需要。為此，它們不惜造假。2003年伊拉克戰爭就是如此：情報部門提供假情報。

這一次由於美國撤軍導致阿富汗政府迅速崩盤，也和軍方隱瞞阿政府軍的真相有關。僅僅一個月以前，拜登還信心滿滿地表示，阿政府軍有30萬人，擁有美國提供的先進武器和專業訓練，塔利班僅有7萬人，所以“塔利班霸佔一切並擁有整個國家的可能性非常小”。

但實際情況卻是，阿富汗政府軍這30萬人當中只有18.5萬人是在國防部掌控下的陸軍或特種部隊，其餘則是警察和安全人員，而且在阿富汗軍隊裏面，勉強只有近60%是受過訓練的戰士。更精確的一個估計是，扣除8000名空軍，可作戰的阿富汗軍力約為9.6萬。擅離職守一直是阿富汗軍隊的問題，有報告發現，2020年阿富汗軍隊必須每年汰換25%的軍力，擅離職守就是主因。

據阿富汗重建特別督察長蘇普科（John Sopko）稱，每當他想評估阿富汗軍隊，“美國軍方就會改變規則，讓評量變簡單，好展示他們的成功；到最後，他們甚至連評估都沒辦法，乾脆不讓外界得知評量工具”，“所以他們知道阿富汗軍隊有多爛”。

可是，這樣的真相一旦上報給總統，軍方不僅有人要承擔責任，軍方的地位也會受到負面影響。所以只能隱瞞，最終導致了拜登做出迅速撤軍的錯誤決策。

另外美國提供給阿富汗大量先進武器，但使用這些武器超出大多目不識丁、教育程度低下的阿富汗部隊的能力範圍。

當然，這不只是拜登個人的錯，不瞭解現實情況的大有人在，即使美國國防部長也是如此。今年5月，國防部長奧斯汀訪問喀布爾，提出利用視訊進行虛擬訓練，但問題是阿富汗人得先有可連上網的電腦和手機；更重要的一點是，阿富汗是一個只能讓3成人口擁有穩定電力供應的國家。如此不切實際的提議就是出自國防部長之口。當然，部長不可能長期親臨阿富汗一線，只能聽取下屬報告，他顯然也是被誤導。

顯然，美國由於制度問題，沒有產生一個有戰略能力和眼光的領導人；同時由於運行機制的問題，導致領導人無法掌握正確信息，從而做出錯誤的判斷。無論是進入阿富汗的小布什還是實施撤軍計劃的拜登，都是如此。

其次，任何一個國家犯錯誤不可避免，哪怕是嚴重的戰略錯誤。但一個錯誤持續了20年，可見其糾錯機制有嚴重的問題。

按説美國自稱三權分立，權力之間相互制衡；有新聞自由、反對黨和公民社會，能有效監督，不僅能避免犯大錯，即使出了錯也能很快糾錯。但現實卻完全相反。

從整個西方的角度來看，美國的三權分立確實是獨一無二的特例。其他國家要麼是議會制，如英德意加澳，要麼是半總統制，如法國；其共同特點是議行合一，即首相或總統與國會來自同一政黨，優勢是可以大大提高效率，減少內耗。當然，立法權對行政權的制衡也就不存在了。那麼，所謂有制度優勢的美國，卻仍未避免一再出現重大錯誤，這又是為何？

原因其實也不復雜。一是美國國會要想對行政權力有制衡作用，其前提一定是反對黨掌握眾議院或者參議院。如果國會多數和總統是同一黨，也會出現類似議會制和半總統制的議行合一現象。幾乎每一屆總統，四年或者八年執政期間，總會有幾年處於這種狀態。於是，他們可以利用這個時期通過自己最想通過的法案，比如爭議極大、兩黨極其對立的奧巴馬醫改。

當時是美國第111屆國會，民主黨在參議院有57席，還有兩名獨立人士也加入民主黨黨團，共和黨僅41席；眾議院民主黨有255席，遠超共和黨的179席。正是由於民主黨壓倒性地掌握國會，總統奧巴馬才能創造醫改“奇蹟”，這屆國會也被稱為自約翰遜總統以來最有效的國會。

二是雖然發動戰爭的權力在國會，但當面臨外部威脅時，往往是各派團結一致、三權團結一致，沒有人會思考戰爭是否必要以及戰爭的後果。

“9·11”恐怖襲擊三天後，美國國會迅速通過2001年軍事授權法，允許美國對“基地”組織和塔利班使用武力。甚至在2002年為了能夠發動伊拉克戰爭，國會更出台了《伊拉克戰爭授權法》。當然此時的共和黨在眾議院是多數，參議院則是兩黨持平狀態；這種狀態下，國會根本不存在制衡功能。即使共和黨都是少數，也會得到絕對多數支持。

民眾、媒體更是陷入狂熱的復仇狀態，一邊倒地站在政府一邊。

所以這兩場深刻改變美國命運的戰爭，在決策的時候根本沒有受到任何制約；錯誤釀成後，也沒有辦法及時糾錯，持續長達二十年。真的是應了那句名言：戰爭難的不在於開始，而在於結束。

當地時間6月17日，美國國會眾議院表決廢除2002年通過的伊拉克戰爭授權法，以限制總統發動戰爭的權力。

三是從權力的實際運作來看，總統可以大量使用行政命令來避開國會的制衡。特朗普上台後，以行政命令的方式迅速出台一個個代表自己理念的政策，包括引發廣泛抗議的禁穆令；在國際社會則紛紛退羣，甚至包括世界衞生組織和聯合國人權理事會等。

從美國權力的實際運作來看，國會真正有制衡力的領域是預算，也就是如何花錢。但由於預算不通過會影響國家正常運作，所以最終也往往以妥協告終。而且對於總統來説，仍然有辦法繞過國會，如特朗普力主在美墨邊境建牆，但國會就是不批建牆費用，於是他就宣佈緊急狀態，從國防預算中撥款。

所以從制度設計和運作上來看，美國雖然標榜三權分立，但在重大問題的決策上根本沒有辦法實現有效監督和制衡，這也直接導致今天阿富汗悲劇的發生。

最後，美國沒有有效的問責制。

西方一向標榜以美國為代表的西方民主制度有完善的問責機制，政黨表現不好，就會下台，但在現實中問責卻消失了。比如新冠疫情，歐美死亡兩百萬人，感染接近一億人，但沒有任何官員為此負責。阿富汗戰爭持續二十年，代價慘重，請問又有誰為之負責？

之所以出現這種現象，一是政治人物都有任期保障，犯再大的錯，也不影響其合法性，照樣能夠做完任期。塔利班佔領首都喀布爾後，特朗普呼籲拜登應該辭職，但其實這在制度上根本不可能。

二是政黨根本不在乎下台，因為幾年後又能重新執政；更何況，即使一個政黨幹得再好，也照樣無法繼續掌權。比如克林頓時代創造經濟奇蹟：經濟高增長、低通賬、財政有盈餘、低失業率，但2000年大選，民主黨候選人依舊輸給共和黨。

本質上西方民主制度的問責含義是“幹得不好就下台”，但是政府把任期到了自然下台當作問責；可是它本來就應該下台了，和問責沒有任何關係。在這種情況下，問責自然成了一句空話。沒有問責，自然也就不怕犯錯。決策的主觀性、隨意性、盲目性也就不可避免。

表面上，美國的慘敗是因為阿富汗“帝國墳場”的特殊性，實際卻是制度出了問題。客觀地説，在阿富汗的失利不過是西方制度問題的冰山一角而已。

這一點，就是西方自己也不諱言。法國總統馬克龍在2017年競選時出版《變革》一書，開宗明義就指出了“西方的民主危機”。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。