鄢一龍：中國為什麼能制定出好決策？秘訣就是“集思廣益”

【文/鄢一龍】

西方人觀察中國政治體制，長期用“威權主義”的標籤。北洋軍閥時期就用這個標籤，到今天還是如此。碎片化“威權主義”是西方解釋中國決策過程一個很有影響力的理論。

它認為，中國的決策首先是威權的，因為缺乏社會力量的參與；其次是碎片化的，因為中央控制不是那麼強了，形成了碎片化的利益博弈。

這是一種刻舟求劍式的思維模式，在船上刻了一個“威權主義”的符號，雖然船已經開到十萬八千里以外去了，但還是用這個符號去打撈船下的劍。

破除西方理論迷思需要中國學者的學術自覺，很多學者都在探索中國政策過程的本土化理論，包括清華大學公共管理學院的薛瀾、王紹光、陳玲，北大的寧騷，社科院的樊鵬等都作出了貢獻。我們的努力也是這種學術自覺的一部分。

集思廣益型決策模型

我們基於五年計劃（規劃）的決策過程，將中國中央政府的決策過程稱為集思廣益型決策模式。為什麼能制定出好的決策？中國的秘訣就是一個詞：“集思廣益”。

“集思廣益”一詞來源於諸葛亮對他下屬説的一段話：“夫參署者，集眾思廣忠益也。若遠小嫌，難相違覆，曠闕損矣。違覆而得中，猶棄弊蹻而獲珠玉。”就是説大家共同議事，如果做不到開誠佈公、反覆討論，就沒有辦法去偽存真。這段話可以説是道盡了集思廣益的精髓。

集思廣益型決策是指通過一定的程序和機制的安排，集中不同方面的意見，不斷優化政策文本的決策過程。

打個比方來説，一個學生寫博士論文、碩士論文的時候，怎樣才能寫好呢？悶頭寫肯定不行，需要不斷找不同的老師去提意見，並根據別人的意見不斷修改完善。集思廣益型決策的邏輯也是如此。

一位負責規劃制定的領導曾經説過，我們不擔心規劃的質量不高，只要把該走的程序都走到位了，想一想會有多少人為我們把關？這道出了規劃質量高的原因：規劃編制是一個長期過程，經歷了許多環節，無數人蔘與其中，集中了無數人的智慧、經歷了無數次的打磨。

我們有意識地用中國風格的語言來描述我們發現的五年規劃集思廣益型決策的五階段模型。

（1）屈羣策：在編制政策文本前期動員各方建言獻策。

（2）集眾思：起草組綜合各方意見，收集有關信息，起草階段性政策文本。

（3）廣徵詢：階段性政策文本形成後，向各方徵求意見並修改，形成政策草案。

（4）合議決：在不同決策層面，通過正式的會議集體商討決定，形成正式政策文件。

（5）告四方：將已經形成的政策文件向各方傳達和貫徹。

圖1 五個環節

決策過程

我們以“十二五”規劃為案例，對這一模型提出的決策五個環節進行了驗證。規劃編制要經歷兩年多，分為三個階段11個步驟。三個階段分別是編制《基本思路》、編制《建議》、正式《綱要》編制階段。每個階段都經歷了屈羣策、集眾思、廣徵詢、合議決、告四方五個環節，每個階段的編制都為下一階段的編制奠定了基礎。

表1“十二五”規劃編制三個階段的“集思廣益型”機制

資料來源：王紹光、鄢一龍：《大智興邦：中國如何制定五年規劃》。

可以看出，中國五年計劃（規劃）的制定是一個不斷從民主到集中再到民主再到集中的過程，凝結了全黨全國全社會的意志與智慧，最後上升為法律，成為全國人民一致奮鬥的綱領和目標。

集思廣益決策的特點與挑戰

五年規劃“集思廣益”決策體現了中國決策過程的幾個特點：

**第一，重視調研。**重視調研是五年規劃編制的突出特點，中國的歷次五年規劃編制都開展了系統的、專門的調查研究。

“十二五”規劃編制期間，中國已經形成了不同層次、不同類型的調研，包括最高決策者開展的調研，規劃起草組以及參與決策諮詢的全國人大、政協、智庫等都開展了大量的調研。

“十三五”規劃編制的調研有一個創新，習近平總書記圍繞着“十三五”規劃編制分別在浙江、貴州和吉林召開不同省區負責人座談會，與省區市負責人直接交換意見，對於“十三五”規劃編製作出部署。

恰恰是通過廣泛的調研，使得決策者能夠掌握第一手的信息，使得五年規劃編制能夠做到實事求是。同時，調研過程也是一個相互溝通的過程、協商的過程。

**第二，大眾參與。**這不同於公眾參與，公眾不是作為一個個體或者是小團體參與，而是作為一個整體參與。參與的過程帶來最大最廣泛的代表性，使得不同羣體、不同方面的利益都能得到反映，使得政策能夠反映人民的整體利益、根本利益、長遠利益。與公眾參與不同，大眾參與要求決策者主動地逆向參與，深入廣大人民羣眾，鼓勵普通公眾充分表達意見，以瞭解他們的需求。

除了專門開展面向全社會的建言獻策活動，還通過開展調研、召開座談會、聽取正式渠道和非正式渠道的公眾意見表達等方式來聽取和吸納公眾的意見。

2020年8月16日至29日，“十四五”規劃編制工作開展網上徵求意見。廣大人民羣眾踴躍參與，留言100多萬條，有關方面從中整理出1000餘條建議。

**第三，觀念聚合為中心的協商民主。**開展各層次、持續的不同形式的協商。規劃編制是通過反覆的交流、比較和協商才逐步實現其科學性的。這種几上幾下的協商與集中，恰恰是中國協商民主實踐的生動案例。規劃出台必須經過反覆討論、反覆審議，多次召開不同層級的決策會議。

在此過程中，人大、政協發揮重要的諮詢作用，專家學者大量參與，一般公眾也提出意見。中國的協商民主還有一個很重要的特點，它是一種觀念的聚合，而不是偏好的聚合。

偏好聚合理論是20世紀90年代西方協商民主理論興起之後形成的一個很重要的理論，就是説為什麼需要協商呢？因為偏好立場不同的人，經過協商之後可以改變偏好。但是，偏好的改變在實踐中卻被證明是很困難的。

中國的協商民主是觀念的聚合，而不是偏好的聚合，各種意見、各方智慧能夠有效地被集聚。這種政策過程也像煮火鍋一樣，不同的參與主體不斷地往裏投料，做出來的湯是一個混合的味道。

**第四，民主集中。**我們不但強調民主，同樣也強調集中，把高度集中建立在充分民主之上，這樣既保證決策的民主性，同時也保證決策的效率。

集思廣益型決策背後的政治邏輯就是民主集中制。如同胡鞍鋼教授概括的，五年規劃的決策邏輯是“先民主、後集中，再民主、再集中”。

只有通過高度的民主，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能協調參與者的多元利益。屈羣策是民主，而集眾思是一輪集中，廣徵詢是又一輪民主，合議決是又一輪集中。

**第五，寓科學於民主。**把科學性與民主性有機結合起來，這是集思廣益型決策的最核心特徵。

它是一個寓科學於民主的過程，通過“屈羣策”機制來收集分散的信息，克服信息不對稱；通過“合議決”機制來達成政治共識；並通過“廣徵詢”機制來克服個人決策上的片面性與主觀性。

托馬斯·弗裏德曼將中國的決策過程與美國比較，説：美國不再是民主政治，美國已經成為否決政治（vetocracy），這套體制設計出來就是為了防止任何人做任何事。

美國的決策過程中遍佈了否決點（veto player），諸多****政策參與者主要目標不是為了完善政策，而是為了推翻政策。

**中國的決策民主是什麼？**參與者不是否決者，而是意見輸入者，民主是為了儘量增加各方的意見輸入，集中是為了限制否決者的能量。

我們看到五年規劃在人大表決的時候都是以高票通過。這反映了中國決策過程的一個特徵,即通過“事前充分協商吸納事後制衡”。

五年規劃提交全國人大表決之前的一年多時間裏，全國人大通過專題調研、建言獻策、提前介入審查等廣泛參與規劃編制，同時在不同編制階段反覆徵求全國人大方面的意見，並認真吸收有關意見修改文件。因此，人大表決的高通過率反映的是高度的政策共識。

福山2011年對中國的政治制度做了一個評價，他説：“中國政治制度的最大優勢在於，她有能力迅速地作出重大、複雜的決策，而且這些決策的質量還相當不錯，至少在經濟政策領域是如此。”

反過來他對美國的評價是什麼呢？他説：“政府內部不同部門很容易互相動手腳。再加上政治的司法化，利益集團的廣泛滲透，美國政治制度最終塑造的政府結構破壞了集體行動的基礎，形成所謂的‘否決政治’。

美國政治體制的分權制衡比其他國家更為嚴格，或者説，所謂的‘否決點’更多，導致集體行動的成本升高，甚至寸步難行。”

中國創新了一種新型的國家決策模式，我們稱之為集思廣益型決策模式。

集思廣益型決策模式既超越了所謂的威權式決策模式，也超越了多元主義民主決策模式，能夠將民主與集中結合起來，將民主性與科學性結合起來，通過集合各方面的智慧，制定出高質量的規劃。

《中國道路與中國道理》作者：鄢一龍

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