30年堅持不批《生物多樣性公約》，美國兩黨政爭禍及全球-王慧
【文/觀察者網 王慧 編輯/熊超然】《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議（COP15）第一階段會議於10月11日至15日在雲南昆明召開。
該公約是全球簽署國家最多的國際環境公約，共有196個締約方，其中包括195個國家和以整體締約的歐盟。
1992年6月5日，在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會上，《生物多樣性公約》向所有的國家開放簽署。中國於6月11日簽署了這份公約，成為最先簽署的國家之一。
然而，觀察者網注意到，美國已簽署但尚未批准該條約，且尚未宣佈有批准該條約的計劃。近30年來，美國為何在生態多樣性的保護上拖全世界的後腿？
《生物多樣性公約》、《聯合國氣候變化框架公約》和《聯合國防治荒漠化公約》同屬“里約三公約”，都是1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會的產物。在生物多樣性上毫無國際合作積極性的美國為何不缺席氣候變化問題？選擇性“缺席”的背後，美國有哪些利益上的顧慮和考量？
時任美國總統老布什在里約會議上發言
Vox新聞網分析稱，美國批准這個《公約》需要參議院三分之二議員的支持，但由於共和黨的阻撓，《公約》一直沒能通過。
共和黨認為，《公約》會侵犯美國主權，將本國商業利益置於危險之中，並增加財政負擔。然而，環境專家稱，根本沒有證據可以支持這種説法。
“美國對全球環境合作一直不太積極”，多次參加《生物多樣性公約》談判的武漢大學環境法研究所所長秦天寶告訴觀察者網。和共和黨相比，民主黨相對積極一些，幾乎所有的國際環境公約，美國都是在民主黨政府時期參與談判或者是簽署的，但是很多最後沒有批准或加入。
“共和黨一般都不加入，因為一般認為共和黨代表着大企業家的利益，而環境保護一定程度上是限制企業發展的，所以他們一般不支持。”
VOX新聞網報道截圖
秦天寶稱，環境保護與經濟發展之間，在某種意義上是有張力的，甚至存在一定衝突。環境保護搞得好了，一定程度上就意味着要改變現有的發展模式。
他解釋道：“比方説美國，一個在石油和車輪上運行的國家，地廣人稀。如果突然間搞公共交通，大多數美國人可能無法一下子接受這種生活習慣的改變。而歐洲稍微區別，客觀上歐洲人多地少，工業發展和城市建設的都比較早，他們對環境保護的積極性會更高些，會想到怎樣更有效地去保護有限的自然環境，包括物種的保護、棲息地的保護等。”
任何一個國家加入到國際公約以後，就要承擔相應的國際義務。“但美國相對是比較自我的，它可能在考慮利弊得失之後，不願意承擔這些負擔、不願意為全球共同利益而讓渡甚至犧牲自己的利益，”秦天寶説，另外，一旦批准加入國際公約之後，會對美國國內的法律產生一些影響，需要修改完善現有法律，這應該也是美國不積極加入國際公約的一個原因。
“比如説，很多國際環境公約裏面要求資金支持和技術轉讓，美國既不願意提供資金，也不願意把它的先進技術輕易轉讓給別人，而是要求別人支付特許費用；但是國際公約裏一般是鼓勵免費的，或者是用優惠的條件去轉讓環境友好型的技術。”
Vox新聞網稱，拜登上台之後，一些美國專家覺得他們看到了美國批准該《公約》的希望，而另一些專家還是持悲觀態度，認為沒有機會爭取足夠多的共和黨人的支持。
但是，這些專家一致認為：在生物多樣性亟需保護的時候，美國的缺席損害了全球在這一領域所做的努力。
多次參加《生物多樣性公約》談判的武漢大學環境法研究所所長秦天寶 受訪者供圖
克林頓簽了，但沒翻過國會那座“大山”
近半個世紀前，科學家就發出和今天一樣的警告稱，許多物種有面臨滅絕的危險。上世紀八九十年代，環境組織和聯合國官員為此舉行了一系列會議，這些會議為後來的《生物多樣性公約》奠定了基礎。
環保律師、美利堅大學副院長、倡導組織生物多樣性中心高級法律顧問威廉•斯內普三世（William Snape III）稱，美國外交官當時很大程度上參與了這些討論。
斯內普2010年在《可持續發展法律與政策》期刊上寫道，“美國在20世紀80年代支持出台《生物多樣性條約》的想法，並在90年代初推動了這項工作的啓動。”
1992年夏天，在巴西里約熱內盧舉行的聯合國大會上，《生物多樣性公約》正式開放簽署。《公約》提出了三個目標：保護生物多樣性、可持續利用生物多樣性，公正合理分享由利用遺傳資源所產生的惠益。
包括中國、英國、加拿大等在內的很多國家當場簽署了該協議，而美國並沒有簽署。
梵蒂岡和美國均未加入《生物多樣性公約》
1992年是個美國大選年。當時，時任總統老布什和時任阿肯色州州長比爾·克林頓陷入激烈競爭。
老布什所在共和黨的許多參議員都反對簽署《生物多樣性公約》，理由是存在廣泛擔憂。其中一個擔憂有關知識產權，他們擔心美國生物技術公司將不得不和其他國家分享它們與基因相關的知識產權。另外，美國還擔心，他們將要負責在經濟上或者其他方面上幫助貧窮國家保護它們的自然資源，而且這份《公約》將會讓美國實施更多的環境法規。
當時，美國的木材行業和產權組織已經對包括《瀕危物種法》在內該國現有環境法提出了反對意見。環境律師羅伯特·布洛姆奎斯特（Robert Blomquist）2002年在《金門大學法學評論》的一篇文章中寫道，製藥商協會和工業生物技術協會都給老布什寫信，表示他們由於擔心與知識產權相關問題，所以反對美國加入《公約》。
1992年克林頓贏得了大選，並在上任不久之後簽署了《生物多樣性條約》，此舉受到了環保人士的歡迎。
但是簽署並不意味着加入，美國要真正加入《公約》還需要參議院67票的批准，這成為了美國“入羣”的主要障礙。
克林頓很清楚國會對《公約》的反對，所以1993年他在將《公約》送交參議院批准時，附上了七項“諒解”，旨在消除與知識產權和主權相關的擔憂。
斯內普稱，從本質上説，這些“諒解”明確表示，美國作為《公約》締約方不會被強迫做任何事，將保留對本國自然資源的主權。另外，克林頓還強調，美國已經有了強有力的《環境法》，不需要制定更多的《環境法》來實現《公約》目標。
兩黨參議院外交關係委員會當時以壓倒性的優勢建議參議院批准該《公約》，表面看起來《公約》幾乎肯定會被通過。布洛姆奎斯特稱，當時的美國生物技術行業也支持《公約》。
儘管如此，《公約》還是沒有翻過美國國會這座“大山”。
斯內普稱，當時，共和黨參議員赫爾姆斯（Jesse Helms）和多爾（Bob Dole）以及他們的許多同事阻止了對批准公約進行投票，給出的原因還是老一套。《公約》批准因此在參議院遭到擱置。
從那之後，還沒有哪位美國總統提出要批准該《公約》。
共和黨參議員赫爾姆斯（左）和多爾
《生物多樣性公約》當真“威脅美國主權”？
近30年過去了，美國在一系列國際公約面前對主權的擔憂依然存在，尤其在共和黨內部，因此美國被排除在許多國際公約之外，包括《生物多樣性公約》、聯合國《殘疾人權利公約》等等。
“美國保守的民族主義者（包括參議院），長期以來一直不信任國際協議”，美國外交關係協會國際機構與全球治理項目主任帕特里克（Stewart Patrick）在給Vox的郵件中寫道，他們認為這些措施“是聯合國和外國政府對美國憲法獨立性施加限制、干預美國私營部門活動以及創造再分配主義計劃的努力”。
換句話説，30年過去了，他們在想法上沒啥變化。
拜登上任一週後，美國右翼智庫傳統基金會就發佈了一份報告，呼籲參議院在拜登任職期間反對少數國際條約，理由依然是“它們威脅到美國的主權”，這些條約包括《生物多樣性公約》、《武器貿易條約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》等等。
對此，法律專家稱，有關主權的擔憂是不合理的。《生物多樣性公約》明確規定，各國保留對本國環境的管轄權。帕特里克日前在《世界政治評論》期刊上寫道，事實上，美國談判代表上世紀90年代參與《公約》起草時就確保了這一點。
1992年通過的《生物多樣性公約》第3條明確寫道：
“依照聯合國憲章和國際法原則，各國具有按照其環境政策開發其資源的主權權利，同時亦負有責任，確保在它管轄或控制範圍內的活動，不致對其他國家的環境或國家管轄範圍以外地區的環境造成損害。”
因此，帕特里克在其著作《主權戰爭》一書中直指：“《生物多樣性公約》對美國主權沒有構成威脅。”
此外，他還分析了其他方面的所謂“擔憂”。他寫道，《公約》規定，向較貧窮國家轉讓遺傳技術必須遵守較富裕國家的知識產權，並且克林頓在七項“諒解”中也明確，《公約》不會削弱美國的知識產權。另外，《公約》不能強迫美國貢獻一定數量的財政資源。
至於美國需要制定更多《環境法》方面的擔憂，帕特里克和斯內普都説，加入《公約》不太可能需要新的國內環境政策。
“美國已經遵守了該《公約》的實質性條款：擁有高度發達的自然保護區體系，並有適當的政策來減少環境敏感地區的生物多樣性損失。”帕特里克寫道。
帕特里克和他的著作《主權戰爭》
既然美國有如此嚴格的《環境法》，又有什麼不能加入的呢？
許多環保組織和研究人員認為，敦促拜登與參議院合作批准《生物多樣性公約》很重要。美國奧杜邦學會研究員莎拉·桑德斯（Sarah Saunders）和密歇根州立大學助理教授瑪麗亞·米克（Mariah Meek）1月8日在《國會山》報專欄中寫道：“全球生物多樣性政策正處於一個關鍵的十字路口，我們（美國）需要有一席之地，否則就太晚了。”他們還敦促美國為監管《公約》的秘書處提供全額資金。
10月11日，《生物多樣性公約》第十五次締約方發揮在中國昆明舉行，與會各方將制定未來10年至2050年的生物多樣性保護戰略。
美國國務院此前告訴Vox新聞網，美國計劃派遣代表團參加會議，但是作為非成員國，美國沒有投票權。
美國“入羣”還有戲嗎？
直到現在，包括帕特里克在內的一些專家仍表示，美國批准條約還是有可能的。帕特里克稱，環境保護是少數幾個得到兩黨支持的問題之一，近三分之一美國參眾兩院的議員都是國際環境保護核心小組（ICC）的成員。
“美國最終是有可能加入的”，帕特里克認為，前提是該條約附帶“具體的保留意見、諒解和聲明，以保證美國公司的知識產權，並安撫那些擔心《公約》可能破壞美國主權的保守共和黨人不切實際的擔憂。”
這種想法和克林頓在上世紀90年代試圖做的努力差不多，因此沒有多少人對此感到樂觀，斯內普也是其中之一。
他説，美國未來2年內不可能批准《公約》，未來10年內也不太可能。生物多樣性中心政府事務主任佈雷特·哈特爾（Brett Hartl）對此也表示贊同。
他們認為，共和黨議員根本沒有足夠的意願簽署任何形式的條約。而要在參議院裏獲得67票（過三分之二），即使是民主黨全部都投贊成票，還需要共和黨的17票。
儘管專家們在美國未來是否會“加羣”的問題上存在爭議，但他們一致同意的是，由於美國的缺席，這個“有着巨大環境足跡”的國家正阻礙着全球在生物多樣性保護上的努力。
大自然不受政治邊界的限制，環保組織“自然運動”的負責人布萊恩·奧唐奈（Brian O’Donnell）説，要達到《生物多樣性公約》的目標需要國際合作和協調，美國的缺席會使這一目標更難實現。
缺席《生物多樣性公約》的美國為何願意保護氣候？
雖然《生物多樣性公約》和《聯合國氣候變化框架公約》同屬“里約三公約”，但客觀上，我們需要承認，現在生物多樣性的關注度是不如氣候變化的，這是各國都比較普遍的現象。
秦天寶教授用了一個比喻來解釋其中的原因，“比如説，一個人它同時有‘急性病’和‘慢性病’，急性病是外在的、顯性的，你馬上就能看到、體會到、感受到。而生物多樣性更像是慢性的，它沒問題的時候你可能感覺不到，但是當你遇到較為嚴重問題的時候，你就知道它的重要性。”
他説，從物質基礎和科學特點上來講，生物多樣性和氣候變化相比，可能更不具有顯示度，它的特點是隱性的，對人的影響可能相對是間接的，或者是長期的，所以在政治、經濟、法律上就達不到相應的這種重視，這是可以理解的。
“但這並不是説，氣候變化就比生物多樣性更重要，其實他們一樣重要，並且是相互關聯的、相互作用的。現在國際社會越來越關注氣候變化問題，生物多樣性問題未來可能會成為第二個氣候變化議題。”秦天寶教授補充道。
COP15第一階段會議之後，《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方會議（COP26）將於10月31日至11月12日在英國舉行。
COP15執委辦主任、生態環境部生態司司長崔書紅稱，兩場會議從組織協調到議程設置上具有密切聯繫。COP15高級別會議四個圓桌會議，其中一個討論的主要內容包括了促進生物多樣性和氣候變化、土地退化等全球性環境問題的協同治理；生態文明論壇專門設立了應對氣候變化（碳達峯碳中和）與保護生物多樣性主題論壇。COP15會議期間，各國還將分享減緩和適應氣候變化方面的成功經驗。
“氣候變化問題和生物多樣性問題現在本身就聯繫越來越多，”秦天寶解釋道比，温度和氣候越穩定，生物多樣性就越平衡和豐富了。反過來，生物多樣性比較豐富了，尤其是森林和海洋，可以形成更好的碳匯來吸收二氧化碳，自然會對氣候變化產生積極影響。所以它們是相互關聯的兩個環境議題，互相之間是有交叉的。
秦天寶説，現在碳達峯碳中和的目標裏也提到了以自然為基礎的解決方案，其實就需要生物多樣性的配合。現在我們希望這兩個公約之間是能協同增效的，雙方在一些議題的談判上最好能達成一致意見。
“但是，由於這是兩個不同領域的國際法，這兩個國際法體制相互之間沒有隸屬關係；通俗點説，你管不了我，我也管不了你，”他説，不過，在環境領域一項《公約》的談判目標必然會對另一項《公約》產生一定的影響，這兩項公約的締約方在越來越多地尋求整合的解決方案。
聯合國《生物多樣性公約》秘書處執行秘書伊麗莎白·穆雷瑪也表示：“如果沒有生物多樣性，我們就無法解決氣候變化問題，如果沒有解決氣候變化，我們也無法解決生物多樣性喪失問題。這是兩大相互交織的危機，需要一起解決。”
雖然兩個議題密切相關，但是其中一項（生物多樣性）上“缺席”的美國，為何會在另一議題上“身影活躍”？
“其實也不是説美國非常樂意保護氣候變化，”秦天寶説，它這麼做有幾方面原因：
第一，可能美國已經意識到，氣候變化會對它的國家產生很大的負面影響。
第二，現在美國也想通過氣候變化這個議題，在技術和經濟方面獲得比較優勢。亦即“法律創建市場”。比如説，法律規定國標3、國標4、國標5的車都不能開了，只有國標6可以開。但是，現在全世界掌握國標6這個技術的只有個別國家，如果全球都接受國標6標準的話，就只能買他們的產品和技術。
第三，由於氣候變化是全球都在關注的一個議題，美國也有通過這個方式重新獲得全球環境治理主導權的想法。前段時間它總“退羣”，退出去以後各國對美國意見很大，這樣它的世界頭號大國的地位就受到了一些動搖，這一定不是美國希望看到的，所以它想在氣候這個重要的領域搶佔話語權。
如今，COP15第一階段會議已經於11日下午開幕，美國到底有沒有派代表團來？在世界目光聚焦昆明之際，美國民主黨拜登政府的“普世”情懷在全球矚目下將再次受到挑戰。
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