丹尼爾·德雷茲納：為什麼美國的制裁越來越是“紙老虎”？
【文/丹尼爾·德雷茲納，譯/常宜】
從理論上講，超級大國應該擁有一系列的外交政策工具：軍事力量、文化魅力、外交説服力、技術實力、經濟援助等等。但是，在過去十年以來關注美國外交政策的人看來，很明顯，美國最依賴的工具是：經濟制裁。
制裁是一個國家為破壞與另一個國家的經濟交流而採取的措施，已經成為幾乎所有外交政策問題的首選解決方案。
在奧巴馬總統的第一個任期內，美國平均每年發佈了500道制裁令，原因包括侵犯人權、核擴散和侵犯領土主權。在特朗普的總統任期內，這一數字幾乎翻了一番。
拜登總統在他上任的頭幾個月，對緬甸、尼加拉瓜和俄羅斯實施了新的制裁。除了取消對國際刑事法院的制裁外，他沒有從根本上改變特朗普政府的任何制裁計劃。為了懲罰謀殺持不同政見者卡舒吉的行為，拜登政府制裁了某些沙特官員，但人權活動人士希望看到更多官員被制裁。活動人士還呼籲美國對中國、匈牙利以及以色列進行制裁。
美國製裁導致俄羅斯伊朗迅速靠攏
如果經濟制裁能夠特別有效地讓其他國家按照華盛頓的要求行事，那麼這種對經濟制裁的依賴是自然而然的，但事實並非如此。在學術上，對制裁效力最寬鬆的估計是2014年北卡羅來納大學根據數據庫的研究，該項發現制裁最多只能在三分之一到二分之一的概率內迫使對方讓步。
2019年美國政府問責署的一項研究表明，甚至聯邦政府都不一定知道制裁何時能夠起作用。報告指出，財政部、國務院和商務部的官員表示，“他們對制裁能否更廣泛地實現美國政策的目標還未展開機構評估”。
事實是，華盛頓對經濟制裁這一措施的執着與它們的效力關係不大，而與其他方面有關：美國的衰落。美國不再是一個無人挑戰的超級大國，它不能再像以前那樣大展拳腳。相對而言，它的軍事力量和外交影響力已經下降。20年的戰爭、經濟衰退、兩極分化，以及現在的新冠疫情都削弱了美國的實力。沮喪的美國總統們發現他們的箭筒裏剩下的箭更少了，他們很快就會伸手去使用制裁這個更簡單、可用的工具。
然而，問題是，制裁並不是沒有代價的。它們使美國與盟國的關係緊張，與競爭者敵對，並給無辜平民帶來經濟困難。因此，制裁不僅表示了美國的衰落，而且還加速了它的衰落。
更糟糕的是，這個工具每年都在變得越來越遲鈍。未來的制裁可能會更加無效，因為中國和俄羅斯會高興地跳出來拯救被美國打擊的國家，而美國的盟友和合作伙伴也會對反覆施加經濟壓力感到厭倦。這些情況加在一起，將使美元在全球金融中的核心地位下降，從而降低依賴美元主導地位的制裁的效果。
德國“北溪二號”項目也不能免於美國的制裁威脅
華盛頓應該外科手術式地、有節制地使用制裁。在一個更規範的經濟國策戰略下，官員們將明確某一特定措施的針對目標，以及廢除該措施的標準。但最重要的是，他們知道還有其他工具可供他們使用。制裁是一種專門的工具，最好在能夠控制的情況下使用，而不是日常使用的萬能工具。政策制定者應該把它當作一把手術刀，而不是一把瑞士軍刀。
經濟暴力的歷史
自美利堅合眾國成立初期，經濟國策一直是美國外交的一個重要組成部分。傑斐遜總統推動通過《1807年禁運法》，以懲罰英國和拿破崙時期的法國對美國船隻的騷擾。這次制裁是一場災難。在當時，美國對歐洲市場的需求，遠遠大於英國和法國對新世界一個新生國家的市場的需求；禁運法給美國帶來的損失遠遠大於對歐洲大國的損失。即便如此，美國仍然將貿易作為其主要的外交工具，專注於撬開外國出口市場和促進國內的外國投資。
鑑於美國軍隊在19世紀大部分時間裏的規模都小到微不足道，這就是很自然的一件事。英鎊在全球金融中的優勢地位也意味着美元不是一種重要的貨幣。這時，貿易是美國開展外交的主要方式。
第一次世界大戰結束時，美國重新熱衷於將貿易制裁作為調節世界政治的一種手段。威爾遜總統推動美國人支持國際聯盟，他認為國際聯盟的制裁權可以代替戰爭。他在1919年説：“一個經濟上被制裁的國家，就是一個眼看着就要投降的國家。”他還説：“運用這種經濟的、和平的、沉默的、有效的糾正措施，就不需要使用武力了。這是一個可畏的糾正措施。”
美國人對此不以為然，美國也從未加入國際聯盟。最終，國際聯盟實施的制裁未能阻止意大利在1935年入侵埃塞俄比亞，也未能阻止導致第二次世界大戰的其他任何一種交戰行為。相反，美國對流向日本的燃料和其他戰爭物資的禁運倒是促成了對珍珠港的襲擊（觀察者網注：1941年美國對日本禁運戰略物資，是鑑於日本擴大侵華規模並進入東南亞，威脅到美國的戰略利益。日本在日美談判中謀求的目標是迫使美國承認日本支配亞洲和西太平洋，而不僅是解除禁運。這裏單純認為美國禁運導致日本襲擊珍珠港，是日本右翼在戰後投靠美國而炮製的偽歷史。而美國為了拉攏日本，一定程度上也默認了這一偽歷史。）
美國電影《珍珠港》場面宏大，但跳過了最重要的歷史事實：早在美國提出答覆前，日本海軍已經向珍珠港出擊
冷戰的爆發使得美國能夠在更大的範圍內使用經濟政策。美國第一次提供了大量的多邊和雙邊外國援助；停止援助是施加經濟壓力的一個簡單方法。美國在這一時期最成功的經濟制裁是在1956年的蘇伊士危機期間。華盛頓對英國、法國和以色列對埃及的入侵感到憤怒，阻止英國提取在國際貨幣基金組織的份額來保護英鎊。隨後，英鎊受到擠兑迫使倫敦撤軍。
然而，大多數時候，美國的制裁都失敗了。在冷戰初期，美國對蘇聯的盟友實施禁運，不讓他們獲得重要的資源和技術。這種禁運作為一種遏制行為取得了成功，但這些制裁措施迫使蘇聯盟友改變政治立場的目的，卻並沒有取得什麼效果。因為蘇聯介入，向被美國製裁的對象提供了經濟支持。例如，在20世紀60年代初，當美國收緊對古巴的出口禁運時，蘇聯通過向哈瓦那提供大量援助，為卡斯特羅政府在經濟上提供了空間。
在冷戰後期，美國利用經濟制裁向盟國和對手施壓，以改善這些國家的人權狀況。除了制裁親密盟友的罕見成功之外，經濟壓力只有在來自廣泛的多邊聯盟時才起作用，比如聯合國對種族隔離時代的南非的制裁。
冷戰的結束給制裁帶來了最初的希望。隨着蘇聯較少在安理會使用否決權，多邊貿易制裁似乎有可能取代戰爭，就像威爾遜所夢想的那樣。現實很快證明並非如此。1990年，伊拉克入侵科威特後，安理會對伊拉克實施了全面的貿易禁運。這些嚴厲的制裁使伊拉克的國內生產總值減少了一半。然而，它們無法迫使薩達姆從科威特撤出；海灣戰爭才完成了這一任務。
戰後，對伊拉克的制裁仍在繼續，但從人道主義的視角來看，代價是驚人的：人們普遍認為嬰兒死亡率急劇上升，人均收入在15年內一直停滯不前。伊拉克操縱數字，誇大了制裁的人道主義代價，但這種欺騙行為是有效的。決策者們開始相信，貿易制裁是一種鈍器，它傷害的是普通平民，而不是他們想要改變的精英們的行為。因此，他們尋找更聰明的制裁手段，以打擊一個政權的執政集團。
美元的中心地位似乎提供了實現這一目標的途徑。從20世紀90年代末開始，並在9·11事件後加速發展的是，美國使任何金融機構更難與被制裁的政府、公司或個人進行美元交易。美國和外國銀行需要獲得美元才能運作；即使是被拒絕獲得美元的隱性威脅，也使世界上大多數銀行不願意與受制裁的實體合作，這就有效地將被制裁的國家驅逐出了全球金融體系。事實證明，這種制裁更有效。對貿易的限制刺激了私營部門的行為者投入黑市業務，而對美元交易的措施則起到了相反的作用。由於金融機構關心自己的全球聲譽，並希望得到美國監管機構的青睞，它們往往熱衷於遵守制裁，甚至先發制人地拋棄被認為風險過大的客户。
隨着美國的制裁力度越來越大，他們取得了一些明顯的勝利。小布什政府打擊了恐怖主義融資和洗錢活動，各國政府為保留自己進入美國金融系統的機會而不惜一切代價。奧巴馬政府加強了對伊朗的制裁，這促使該國就限制其核計劃的協議進行談判，以換取一些制裁措施的解除。
特朗普政府威脅墨西哥政府，聲稱要提高關税並關閉美墨邊境。它採取這樣的措施是為了迫使墨西哥攔截中美洲移民；而作為回應，墨西哥政府也部署了更多的國民警衞隊來限制移民潮。
然而，這種手段的每一次成功，都伴隨着更多的失敗。美國對白俄羅斯、古巴、俄羅斯、敍利亞和津巴布韋都實施了長達數十年的制裁，但幾乎沒有任何實際效果。特朗普政府增加了對伊朗、朝鮮和委內瑞拉施加的經濟壓力，作為其“最大限度施壓”的一部分，來限制這些國家對經濟限制的哪怕是最微小的規避。這些努力還依賴於所謂的“二級制裁”，即如果被制裁方以外的第三方國家和公司不同意參與制裁，他們將受到經濟上的脅迫。
在每一種情況下，被制裁的國家都遭受了嚴重的經濟損失，但它們卻沒有做出任何讓步。甚至連委內瑞拉這個在美國後院經歷惡性通貨膨脹的破產國家也沒有默許美國提出的要求。
制裁政策遭遇挫折
美國目前採用的經濟制裁方式存在多種問題。最大的問題，也是最常見的問題是：最大限度的施壓也帶來了最大限度的要求。美國希望朝鮮無核化、伊朗無核化，還有就是希望委內瑞拉結束“玻利瓦爾式統治”。對這些國家的領導人來説，這些要求基本等同於要求政權更迭。他們選擇忍受經濟上的痛苦，而不是做出如此巨大的讓步，這一點也不奇怪。
伊朗事件凸顯了另一個問題：美國施加經濟壓力的做法越來越具有單邊性。直到最近，美國還通常能夠在盟國的明面上或者暗地裏的合作下實施金融制裁。然而，當特朗普政府決定重新對伊朗實施金融制裁時，它並沒有顧及到歐洲盟友對這項制裁的反對。政府通過威脅對其他國家進行“二次制裁”，成功地貫徹了增加對伊朗經濟施壓的政策。這些國家原本反對的國家最終妥協了，這種舉措增加了伊朗付出的代價，但成功的代價是使美國與其他國家的長期關係變得緊張。
與此同時，美國政府對制裁其他大國也越來越得心應手。然而，對墨西哥有效的做法對中國或俄羅斯卻不起作用。被制裁的國家越大，就越有更多的資源可用來抵制制裁。在烏克蘭危機後對俄實施的制裁，可能會阻止俄政府在其周邊地區採取更多的侵略行動，但這已經是一個標準很低的勝利。從任何合理的尺度來衡量，這一制裁都沒有實現其目標，因為俄羅斯仍在違反國際規範。
同樣，特朗普政府在2018年對中國實施的五花八門的關税和其他限制性措施，也未能讓中國做出任何實質性的讓步。為了將中國經濟從“國家資本主義”轉變為更有利於市場的模式，美國發起了貿易戰，但貿易戰最終產生了一些令人沮喪的結果，制裁適得其反，損害了美國的農業和高科技部門。根據穆迪的數據，關税增加的成本中只有8%是由中國承擔的；而93%是由美國進口商支付的，並最終以價格上漲的形式轉嫁給美國消費者。
美國消費者承擔了中美貿易摩擦的大部分成本
一個相關的問題是棘輪效應（譯者注：指人做某事習慣形成後，易於加量而難於減量的效應）。總統們總是熱衷於實施制裁，但對取消制裁卻很謹慎，因為這樣會有人指責其外交政策上軟弱無能，這使得美國很難真正地做出結束制裁的承諾。例如，當拜登考慮取消對伊朗的一些制裁時，共和黨議員批評他是一個天真的綏靖主義者。
此外，美國的許多制裁——例如對古巴和俄羅斯的制裁——是法律規定的，這意味着只有國會可以永久地撤銷這些制裁。鑑於目前國會政治觀點上兩極分化，矛盾雙方相互掣肘，如果總統倡議要與一個長期的對手建立和平的關係，不太可能有足夠的贊成票使倡議得以通過。
即使這問題能夠被克服，制裁的法律叢林也是難以駕馭的。一些國家受到如此多的重疊制裁，以至於他們發現自己陷入了卡夫卡式的境地，不知道自己到底能做些什麼才算妥協。
讓美國取消對一些國家的制裁是如此之難，這使美國與所有其他國家進行政治磋商的努力變得複雜。如果被制裁的國家不相信美國政府能取消其脅迫性措施，它們就沒有動力再去談判了。如果沒有用，與美國妥協又有什麼意義？這就是薩達姆在20世紀90年代拒絕與美國談判的原因之一，同樣也是伊朗拒絕與特朗普政府談判的原因之一。
制裁還造成了人道主義損失。有針對性的金融制裁本應減少與全面貿易禁運相關的危害，其理論基礎是，對銀行系統和不良行為者持有的資產進行制裁影響不到普通民眾。然而在實踐中，大多數金融制裁措施都是在貿易制裁的基礎上進行的，這對被制裁的國家的整體經濟損害更大。國際關係學者在很多方面意見不一，但關於制裁的研究文獻在這些措施對被制裁國民眾造成的傷害上，觀點是一致的。即使是金融制裁，也可能引發鎮壓、腐敗和人類發展指標的倒退。
最後，被制裁的國家已學會適應制裁下的生活。就中國和俄羅斯這樣的大國而言，這意味着找替代的貿易伙伴；中國政府在貿易戰中對美國進行報復的同時，也降低了對歐洲國家的關税。俄羅斯反過來制裁歐洲糧食進口，以刺激國內生產。
被制裁的國家也以報復性制裁作為回應，導致政策衝突的升級，給美國生產商和消費者增加了支出。隨着其他主要經濟體將美國表面上出於國家安全原因實施的制裁視為貿易保護主義掩護，這種趨勢只會加劇。
當中國公司華為的首席財務官在加拿大被捕，並被美國司法部指控試圖躲避美國對伊朗的制裁時，中國將此舉視為規模更大的貿易戰的一部分；當特朗普非正式地建議釋放該高管以換取貿易優惠時，他也並未真的幫助此事解決。
對制裁更嚴重的長期性擔憂是，金融制裁會削弱美元作為世界主要儲備貨幣的地位。正是由於美元的突出作用以及美國資本市場的核心地位，才使得金融制裁首先得以蓬勃發展。然而，在經歷了一代制裁之後，被制裁的國家正在尋找美元之外的其他選擇，以保護自己免受脅迫。
數字貨幣提供了一條出路。中國人民銀行已經推出了一種數字人民幣，那些使用它的人能夠完全繞過美元。甚至美國在歐洲的盟友也開發了“支持貿易交流工具”（INSTEX），通過這種手段繞過美元，與伊朗進行貿易。因此，美元在全球外匯儲備中的份額在2020年底降至25年來的最低點，也就不足為奇了。目前，美元仍然是主要的全球儲備貨幣。但是，如果美元的使用率進一步下降，美國的金融國策的力量也會下降。
美國的制裁已經取得了一些重大成就。但是，這些制裁政策也使得美國疏遠了盟友，使人民陷入貧困，並實際上促進了脱離美元的多樣化貨幣選擇，而所有這些都未能使被制裁國採取多少實際的讓步。
決策者們似乎把制裁的威力和效果混為一談。就像將軍們在談到越南戰爭時錯誤地將屍體數量作為衡量成功的標準一樣，決策者們現在把制裁造成的痛苦作為衡量成功的標準。例如，2020年11月，美國國務卿蓬佩奧稱對伊朗的最大壓力運動“異常有效”。作為證據，他指出，“伊朗的經濟面臨貨幣危機，公共債務不斷增加，通貨膨脹率不斷上升”。蓬佩奧沒有説的是，雖然在經濟上飽受壓力，伊朗實際上正在加速其核開發。
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