丹尼爾·德雷茲納：濫用制裁的美國，要證明自己不是“一招鮮”

【文/丹尼爾·德雷茲納 譯/常宜】

制裁被看成首選手段

如果經濟制裁如此沒用，為什麼外交政策精英們仍然對它們如此熱衷？這並不是因為精英們是不理性的。相反，世界政治和美國社會的變化使制裁看起來更有吸引力，特別是與其他政策選擇相比。簡單地説，實施制裁比做其他事情都要容易。

用中國孫子的話説，“不戰而勝，善之善者”。在冷戰後的大部分時間裏，美國是如此強大，很少有國家敢於挑戰它，即使這些國家有這個想法。其他國家被美國的文化軟實力哄騙着投入美國想要的目標。那些挑戰美國政府的國家通常會面臨迅速的反擊，這種反擊還會被聯合國安理會等多邊結構組織強化。只有在一小部分國際關係中，即關於核擴散和戰爭罪方面的問題，美國才會認為有必要實施經濟制裁。

美國人也讀《孫子兵法》

但現在，隨着美國霸權的衰落，有興趣對現狀發出挑戰的國家越來越多。民主的衰退和自由主義國際秩序的瓦解，造就了更多在意識形態上與美國政府不一致的國家。同時，美國政策的明顯失敗，比如在阿富汗、伊拉克、利比亞、敍利亞等的失敗，使美國經濟脅迫的威脅顯得不那麼可怕。隨着願意挑戰美國利益的國家數量的增加，美國內部對這些國家進行制裁的要求也在增加。

與此同時，其他外交政策工具的政治吸引力卻大大降低了。

儘管拜登保留了特朗普政府大部分的制裁措施，但他也兑現了今年晚些時候從阿富汗撤軍的承諾，這並非巧合。長達一代人的反恐戰爭已經讓決策者和公眾對大規模軍事幹預失去了興趣。蓋洛普2020年的一項民意調查發現，65%的美國人認為美國不應該率先發動對另一個國家的打擊，這是該問題自2002年提出以後達到的最高點。

即使是小規模的軍事襲擊，如無人機襲擊和定點爆炸，在政治精英中也變得不那麼具有吸引力了。越南戰爭、阿富汗戰爭和伊拉克戰爭使許多美國人相信，即便一開始可能只是有限的軍事幹預，也很容易演變成一場漫長而代價高昂的戰爭。

如果説民意已經發生了變化，大棒已經沒什麼作用了，那麼胡蘿蔔則變得更難以下嚥。80多年來，美國一直願意向各國提供對外援助和優惠貿易協議，以此推動更靈活的外交政策的轉變。然而，在過去的十年裏，支持經濟開放的政治氛圍陷入停滯。外援從來都不受人待見，但在這個民粹主義盛行的時代，外援更不受待見。（觀察者網注：美國的外援基本上都附加了政治條件。）

至於貿易，特朗普“美國優先”的政綱和拜登的“中產階級外交政策”口號都不再支持新的自由貿易協定。而且，即使總統希望達成這樣的協議，政治上的兩極分化也會使國會很難通過。

其他手段的成本越來越高，制裁卻更加容易了。因為美國法律授權制裁的範圍大大擴展了。對國會來説，經濟脅迫能在政治上實現精準打擊：它比宣戰花費更少、風險更小，但又比象徵性的決議更嚴厲。政治家們起碼可以告訴他們的選民，他們正在努力解決問題，雖然效果並不好。

制裁之所以成為更優先的選項，還有一個原因就是全球化給美國帶來的額外影響。全球化的經濟網絡增加了美國作為中心樞紐的力量。由於美國銀行經手的全球交易的比例高得驚人，美國越來越能夠將各國經濟上的相互依賴性作為自己的武器。它甚至利用自己與盟友的經濟關係。在全球化真正普及之前，各國不願意制裁自己的條約盟友，因為如果盟友尋求新的經濟夥伴，發起國將因此遭受損失。然而，美國強大的金融網絡削弱了美國盟友尋找美元替代品的能力（儘管這種強大也在促使這些國家尋找美元的長期替代品）。

改變濫用制裁的習慣

美國陷入了一個困境。它面臨着越來越多的外交政策挑戰，但解決這些挑戰的手段卻越來越少。與此同時，它最喜歡的工具制裁，也因為頻繁使用而不那麼奏效了。至少拜登政府似乎意識到了這個問題。財政部長耶倫在任命前的國會聽證會上承諾，將對美國的制裁政策進行審查，以確保這些措施能“有策略地、適當地”實施下去。但改變這種根深蒂固的政策在實踐中意味着什麼呢？

最顯而易見的方法也是最難執行的：美國需要減少制裁的次數。即使個別的制裁行為是有必要的，決策者也應該考慮過多制裁所產生的總體影響。這並不意味着永遠不進行制裁；美國的確需要對嚴重違反準則的行為進行反擊，比如5月的時候，白俄羅斯為扣押一名記者而將一架民用客機迫降。但實施的制裁越少，那些有正當理由的制裁就越有效。

當實施制裁的國家對制裁所造成的威脅、執行過程和解除條件十分明確時，這時經濟脅迫的效果會最好。為了未來能保持施加經濟國策（economic statecraft）的能力，美國必須向其他國家保證，它會慎重地使用制裁手段。它應該在聲明和行動上同樣做到，它是在非常嚴格地界定了標準，而且要求非常明確的情況下實施制裁的。它應該建立標準化的作業程序，以確保多方面的支持那些嚴格定義的制裁。它還應迅速解除制裁，並允許在各方遵守既定要求的情況下恢復跨境交流。

行政部門可以採取一些具體措施來澄清美國的做法。最明確的方法是財政部或白宮每五年發佈一次經濟國策戰略。武力的使用是由一系列官方戰略文件指導的，包括國家安全戰略和國防戰略。類似的邏輯也適用於管理經濟施壓。尤其是財政部，如果能清楚地闡明其經濟制裁的方法，將是非常有益的；令人遺憾的是，財政部2018年發佈的四年“戰略計劃”在51頁中僅兩次提到“制裁”一詞。

為了發揮作用，經濟國策戰略需要包括明確的準則，説明何時實施制裁是為了遏制（即限制另一國經濟力量）還是為了強制（即促使另一個國家的行為發生明確的變化）。旨在遏制的制裁類似於冷戰時期對蘇聯及其盟國的戰略禁運。在一個大國競爭的世界裏，這種禁運的確應該成為美國國策的一部分。通過實行一些經濟上的遏制措施，美國政府可以消除對手期望獲得妥協讓步的預期；相反，這樣可以更明確地削弱對手的力量。另一方面，強制性的制裁需要列出具體的要求才能達到目的——向目標發出信號，表明糾正是有可能的，從而增加強制的效力。

減輕制裁政策所造成的壓力的一個方法是推動可行的替代方案，因此經濟國策戰略也應該突出美國政府可以擺出來的各種經濟誘因。政策制定者需要重新利用進入美國市場的誘惑力，在世界政治中推動更具建設性的行為。

這包括與必須實施制裁的美國公司進行討論，並制定保障措施，以確保制裁確實在應該結束的時候結束。更明確的解除制裁的程序，還可以增強美國財政部對私營部門行為者的信用，即一旦制裁解除，他們仍然能安全地同以前的合作伙伴做生意。銀行為“降低”其資產負債表風險，傾向於長期凍結那些已經改變行為的對象的資產，造成制裁的影響超出預期，解除制裁的程序能減少這種情況出現。

定期的審查能讓所有政策受益。美國政府問責署的報告承認，制裁沒有受到這種審查。規定每年進行此類審查——以及評估制裁所產生的人道主義影響——將有助於決策者決定何時該放棄一項經濟施壓行動。國會甚至可以隨時要求政府問責署對其通過的每項新措施進行此類審查。

國會還應制定另一道標準操作程序：在所有新的制裁立法中加入日落條款。除非國會投票延長制裁，否則國會授權的制裁會在五年後自動終止。一些制裁措施可能需要維持更長時間，但要求重新投票至少可以提供一個決策點，從而扭轉持續制裁的棘輪效應。它還可以為一些民選官員提供一條走出政策死衚衕的體面道路。

最後，如果要使禁令持續下去，美國需要恢復維持禁令的多邊結構。在冷戰期間，多邊出口管制協調委員會是維護對華沙條約國家戰略禁運的組織。現代的對等機制可以在七國集團中發起，然後再擴展到其他值得信賴的盟友。建立一個有常設委員會的非正式國際組織還有一個好處，那就是使歷屆美國政府難以在不與盟友協商的情況下，因為黨派的一時衝動而改變其前任的政策。

找到更好的辦法

制裁不能也不會很快消失。其他大國，如中國和俄羅斯，正在變成越來越積極的制裁者。過去十年中，中國使用了一系列非正式措施來懲罰日本、挪威、韓國，甚至是美國國家籃球協會；俄羅斯制裁了前蘇聯加盟共和國，以阻止它們加入歐盟在東歐的倡議。有雄心的大國，如沙特阿拉伯，也嘗試了經濟脅迫。將來制裁會更多而不是更少。

但這並不意味着美國也必須這樣做。即使是現在才開始積極實行制裁的國家，制裁也只是他們外交政策中的一小部分；它們還簽署貿易協定，從事文化外交，給予外援以贏得朋友，並影響其他國家。美國也是如此。華盛頓需要運用它已經萎縮的政策力量，以免它和其他政府之間出現國策上的差距。

美國的政策制定者太喜歡制裁了，他們對這一工具的長期成本視而不見。為了與其他大國競爭，美國需要提醒世界，它不僅僅是技窮的黔驢（one-trick pony）。

（丹尼爾·德雷茲納是美國塔夫茨大學國際政治教授，本文發表於2021年美國《外交事務》雜誌9-10月刊，譯者是常宜。）

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。