反壟斷法時隔13年首次修改：強化監管的關鍵一環

《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》正在中國人大網向社會公眾徵求意見。此前，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議對《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》進行了審議。

反壟斷法（修正草案）立足執法實踐，針對近年來社會各方面反映較多的“二選一”等問題作出專門規定，明確了相關行為是否構成壟斷行為的判斷標準，也讓接入數字平台的小商户等有了更多的選擇。圖為支持多種支付方式的小商户。 圖源：視覺中國

我國現行反壟斷法於2007年8月30日通過，自2008年8月1日起施行。此次反壟斷法修改堅持規範與發展並重，針對反壟斷法實施中存在的突出問題，進一步完善反壟斷相關制度，加大對壟斷行為的處罰力度，為強化反壟斷和防止資本無序擴張提供更加明確的法律依據和更加有力的制度保障。

時隔13年，為何要對反壟斷法進行修改？立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高質量發展，反壟斷監管執法面臨哪些挑戰，此次修法又將帶來哪些改變？記者採訪了武漢大學法學院教授、博士生導師，競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉。

壟斷是市場經濟的大敵，通過競爭法尤其是反壟斷法的立法、執法、司法，對壟斷行為進行規制，是市場經濟國家的標配

問：反壟斷法在經濟領域具有很高的地位，它的立法意義是什麼？

孫晉：壟斷、限制競爭和不正當競爭，是市場經濟的大敵。通過競爭法尤其是反壟斷法的立法、執法、司法，對壟斷、限制競爭和不正當競爭行為進行規制，是市場經濟國家的通行做法。立法既是執法司法的前提，又對企業合規合法經營具有明確的指引和規範作用。通過反壟斷法的立法對市場中的各類壟斷行為進行否定式評價和禁止性規定，是實行市場經濟國家的標配。我國市場經濟脱胎於計劃經濟，經歷了數十年艱辛的體制機制轉型，反壟斷法的立法具有重要意義。

問：時隔13年，為何要對反壟斷法進行修改？

孫晉：我國現行反壟斷法於2007年制定時，依據的是工業文明時代的傳統反壟斷理論和立法經驗。自該法實施以來，我國數字經濟飛速發展，數字平台作為新的市場主體，產生了許多新的經營模式和限制競爭現象，對現行反壟斷規則及其執法司法帶來巨大挑戰。總體看來，現行反壟斷法中，存在相關制度規定較為原則、對部分壟斷行為處罰力度不夠、執法體制需要進一步健全等問題，已不能完全適應現在和將來的需要。這些都要求反壟斷法與時俱進，及時修改。

“小步快走”的立法，既為反壟斷執法實踐提供了規則指引，又為反壟斷法修正提供了制度探索和經驗積累

問：近年來，監管部門頻頻出手，多個平台企業被處以重罰或立案調查。反壟斷執法水平方面是否有所進步？一些行之有效的執法實踐，是否經過總結提煉明晰成了修正草案中的執法規則？

孫晉：以良法善治保障新業態新模式健康發展，適用於我國數字平台反壟斷，需要在當下及未來長期堅持。我國當下對壟斷問題比較嚴重且複雜的數字經濟領域加強反壟斷監管，多個平台企業被處以重罰或立案調查，説明加強反壟斷監管已成為常態。

在這個過程中，我國執法機關執法意願積極主動，經驗越來越豐富，能力穩步提升，同時也越來越重視把執法實踐中積累的經驗提升為部門規章和規範性文件。2019年6月，國家市場監督管理總局制定出台《禁止壟斷協議暫行規定》等三部重要的反壟斷法配套規章，2020年10月頒佈《經營者集中審查暫行規定》，還對部分規章不合時宜的內容進行修正。這些“小步快走”的立法，既為反壟斷執法實踐提供了規則指引，又為反壟斷法的修正提供了制度探索和經驗積累。特別是2021年2月，國務院反壟斷委員會制定發佈《關於平台經濟領域的反壟斷指南》，為此次修法增加數字平台反壟斷規則積累了經驗。如修正草案規定“經營者不得濫用數據和算法、技術、資本優勢以及平台規則等排除、限制競爭”，總結了反壟斷執法實踐，實現了反壟斷制度建設的與時俱進。

問：我們不僅要反經濟性壟斷，也要反行政性壟斷。修正草案在防止濫用行政權力排除、限制競爭方面，有哪些新思考新舉措？

孫晉：我國市場經濟脱胎於計劃經濟，經歷了長期轉型，既有市場經濟國家通病——經濟性壟斷，又有轉型國家特殊問題——行政性壟斷，這就決定了我國反壟斷法不僅要反經濟性壟斷，還要反與經濟性壟斷交織在一起的行政性壟斷。

公平競爭審查制度是我國從源頭上規制行政性壟斷的一項制度創新，借這次修法之機將該制度“入法”，成為反壟斷法的一大制度亮點。修正草案在總則部分新增“國家強化競爭政策基礎地位”和“國家建立健全公平競爭審查制度”，意在把公平競爭審查制度納入反壟斷法，有利於形成制度合力，既實現了公平競爭審查制度的法治化和剛性約束，又使得反壟斷法中行政性壟斷規制制度更加完備，實現了對行政性壟斷行為從事中事後的禁止性監管到事前預防事中事後禁止的全過程監管，從軟性約束上升到剛性約束。

對壟斷造成嚴重後果的行為加重責罰，是反壟斷法在全球的發展趨勢

問：此次反壟斷法修改，大幅提高了對相關違法行為的罰款數額，並對壟斷行為實行“雙罰制”，即不僅處罰單位，而且處罰相關負責人。這些舉措有何意義？

孫晉：近年來，歐盟對美國數字平台巨頭如蘋果、亞馬遜、谷歌屢次進行反壟斷處罰，動輒十幾億歐元的罰款額度不算太低，可是這些巨頭在交完罰單後依然我行我素，現行反壟斷處罰與壟斷行為的巨大收益相比，威懾力顯然不足。對壟斷造成嚴重後果的行為加重責罰，是不少國家和地區的共同呼聲和制度選擇，一定意義上成為反壟斷法在全球的一種發展趨勢。

如今，我國已成為世界第二大經濟體，要實現由“大”到“強”和創新驅動的高質量發展，對市場公平競爭的需求比任何時候都更為強烈。通過加強反壟斷法的權威性和威懾力，清除市場競爭障礙，制約經營者追逐壟斷利潤，促進要素自由流動和優化資源配置效率，可以為構建新發展格局、推動高質量發展和實現共同富裕提供製度保障。

問：修正草案提出建立“安全港”制度，建立經營者集中審查期限“停鍾”制度，這些制度創設主要基於什麼考慮？

孫晉：修正草案提出，增加建立“安全港”制度，規定達成壟斷協議的經營者能夠證明其在相關市場的市場份額低於國務院反壟斷執法機構規定的標準的，原則上不予禁止；建立經營者集中審查期限“停鍾”制度，規定在經營者未按規定提交文件、資料導致審查工作無法進行，以及出現對經營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實需要進行核實等情況下，國務院反壟斷執法機構可以決定中止計算經營者集中的審查期限。這些規定應該説更加科學合理，符合市場經濟的複雜性，能夠滿足市場主體做大做強做優和防止市場結構不合理之間的平衡需要，尤其是數字經濟創新發展和動態競爭的客觀需要，體現了鼓勵企業正常發展與規範經營並重、一般原則與例外規定結合的修法理念，能夠增強規則設計的靈活性、實用性和科學性。

反壟斷監管對任何企業任何壟斷行為一視同仁，絕非專門針對數字平台企業

問：平台經濟反壟斷近來打出系列“組合拳”，引起社會廣泛關注。平台經濟和反壟斷之間是什麼關係？

孫晉：數字經濟及數字平台相比於傳統經濟和傳統企業，具有雙邊市場屬性、網絡效應、鎖定效應、破壞性創新、競爭動態性強烈等顯著特徵，直接或間接塑造了數字平台壟斷的基本屬性。

首先，數據成為平台競爭的關鍵要素，平台寡頭格局之下的數據封鎖，容易造成進入壁壘；其次，平台競爭的動態性更加顯著，顛覆式破壞性創新令平台始終面臨激烈的競爭壓力，更傾向於採取建立進入壁壘等技術手段；再次，平台跨界競爭日益普遍，平台可以較低成本並通過補貼迅速進入相鄰領域開展跨界競爭，跨界經營規模擴張幾乎沒有時空限制；最後，“贏者通吃”是平台發展的規律性現象，而扼殺式併購加劇了市場集中度，二者並存疊加，必然對市場競爭施加雙倍壓力。

基於上述數字平台競爭的特性，平台企業在資本實力、數據優勢、規則制定權的加持下，運用數據、用户流量和算法算力等槓桿撬動各個市場上的份額，在不同場域出現了一系列壟斷亂象。由此產生的許多新現象新問題，需要監管上更多關注大平台是否妨礙新機構進入、以算法達成更隱蔽的共謀、拒絕開放應當公開的信息、脅迫或誤導用户和消費者等。如果監管沒能跟上平台發展步伐，產生監管滯後甚至監管空白，新問題將導致風險隱患積累疊加。應當承認，數字平台在推動經濟發展的同時，對線上線下市場競爭秩序的維護和數字平台持續健康發展帶來諸多嚴峻挑戰。

國家健全完善反壟斷規則以及充實反壟斷監管力量加強反壟斷執法，是我國社會主義市場經濟健康可持續發展和高質量發展的時代需求，對任何企業任何壟斷行為一視同仁，絕非專門針對數字平台企業。

監管轉型和監管創新穩步推進，有效市場和有為政府相輔相成，我國制度和社會主義市場經濟體制的獨特優越性將越發彰顯

問：近年來行業主管部門反壟斷的積極性很高，對此如何看待？市場監管部門如何與其加強協同、形成合力？修正草案在這方面有何新思路新規定？

孫晉：現代反壟斷監管，一個重要特徵是注重監管協同合作和提高監管效能。在跨界競爭成為常態的數字經濟領域，對協同監管的需求更為強烈。反壟斷是一個多元綜合規制體系，反壟斷法只是反壟斷眾多工具中的一個。以美國為例，其頒佈了很多競爭政策，以促進市場開放和公平競爭；除了司法部和聯邦貿易委員會，美聯儲、農業部、國防部、證券交易委員會等部門都有反壟斷權力和職責。

2018年，我國成立市場監督管理總局，有助於解決橫向間政府職能交叉問題，打造一套統一市場監管綜合執法體系，從制度設計上化解監管套利和逃避監管行為，瓦解監管隔離和部門利益固化的藩籬。但從平台企業跨界競爭、多元經營的實情來看，不能完全依靠這一架構解決平台壟斷和資本無序擴張問題，至少還需要加強金融監管和強化反壟斷執法乃至改進公司治理的協同監管。事實上，數字平台不僅涉及壟斷和金融風險，相伴而生的還有侵犯消費者權益和個人隱私、網絡安全等諸多問題，涉及反壟斷監管、金融監管、工信、網信以及司法、公安等職能部門，有效監管有賴各職能部門在證據獲取、信息收集等方面協同配合。協同監管契合數字經濟發展的內在要求。

為協調行業主管部門和市場監管部門的反壟斷執法工作，修正草案規定，國務院市場監督管理部門負責反壟斷統一執法工作。也就是説，市場監督管理部門在反壟斷執法工作中處於主導和中心地位。針對多元跨界經營的大型平台，協同監管總體上應堅持競爭政策優先，相關監管部門緊密合作和多管齊下，建立協商機制，共定政策、共享信息、合作執法。

問：國家對平台經濟實行的反壟斷舉措，體現了我們的制度自信以及社會主義市場經濟體制的獨特優越性。對此怎麼認識？

孫晉：隨着數字經濟向縱深發展，包括我國在內，世界範圍內出現了數字平台壟斷亂象及資本無序擴張問題，近年來有愈演愈烈之勢。如何通過反壟斷監管有效應對，對任何國家來説都是一個極具挑戰性的難題。在全球掀起數字平台反壟斷背景下，反壟斷監管和防止資本無序擴張在立法和執法上沒有現成經驗可以借鑑，我國需要確立謙抑性理念和包容審慎監管原則，修正健全反壟斷監管規則、升級傳統的監管體系。我國發布了全球第一個官方的數字平台反壟斷系統性法律文件《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》，反壟斷法修正草案也增加了數字競爭規則，加強平台反壟斷監管和防止資本無序擴張已成共識。監管轉型和監管創新穩步推進，有效市場和有為政府相輔相成，必將在未來發揮更大的作用，我國制度和社會主義市場經濟體制的獨特優越性將越發彰顯。

（韓亞棟 李雲舒）