疫情防控“上海速度”的背後：中國城市數字化這十年｜數字化轉型觀察06

10月31日晚間，上海接獲外地疫情流調通報後，緊急關閉迪斯尼樂園，在極短時間內完成公安、應急、衞生、通信、市容、交通等部門人力物力部署，午夜前的幾個小時，即完成園區內上萬遊客核酸採樣與疏散，在更外圍，總計三萬多週末到訪的遊客，也均在當晚落實了核酸檢測，這樣在傳統行政事務流轉機制下不可思議的效率，體現出上海浦東新區在“一網統管”上積累的強大能力。

從“一網通辦”到“一網統管”，主動而高效地處置城市突發事件，離不開上海城市治理數字化體系與能力的沉澱積累。首創於浦東新區的城市運行管理中心（城運中心），被華為公司相關負責人稱為“劃時代”的創舉。

恰巧，就在幾天前的10月27日，《上海市全面推進城市數字化轉型“十四五”規劃》正式對外公佈。這篇涵蓋政府治理、產業發展和社會運行諸領域議題的綱領性文件，標誌着上海城市數字化轉型迎來新的發展階段。

上海的轉型實踐，不僅在國內堪稱標杆示範，相當程度上也具有世界性意義。

這一實踐的過程及意義，值得被見證。

在並不久遠的過去，城市數字化，還曾是一個主要由美國人所定義的領域。

2008年11月6日，時任IBM總裁彭明盛（Samuel Palmisano）出席紐約外交關係協會活動，發表題為《智慧星球，下一個領導力議程》（A Smarter Planet: The Next Leadership Agenda）的演講，正式推出IBM策劃已久的“智慧星球”商業概念，通過其後異常成功的全球傳播公關，很快演變為“智慧城市”這一政府治理乃至生活方式數字化的標誌性概念，IBM所提出的3i（感知、交聯、智能）等理念，也深刻影響了其後林林總總的智慧城市技術架構。

“智慧城市”聲勢之大，已堪與上世紀90年代的“信息高速公路”媲美，儼然又將是一個美國官產學界合力推動並主導的全球性議程。

跋涉在轉型中途的IBM，對這一市場寄予厚望，認為智慧城市建設帶來的智能設施和系統集成需求高達每年上千億美元，而藍色巨人，無疑將憑藉先發優勢佔有其中顯眼的份額。

美國地產商蓋爾國際承包建設的韓國仁川松島新城，也迎着這股東風迅速躥紅，與思科等合作伙伴一道，將之包裝為智慧城市的全球樣板，公司創始人斯坦·蓋爾熱情展望，僅僅在中國，就可以移植松島新城藍圖，建設500個智慧城市。

儘管並沒有分享到其預計的“紅利”，但蓋爾公司對中國智慧城市建設規模的判斷仍不失準確。

2011年，智慧城市在中國掀起第一波熱潮，北上廣深等30多個大城市密集公佈相關建設規劃，2013年，住建部又先後分兩批發布新型城鎮化智慧城市試點名單，智慧城市試點範圍大幅擴展到200城，時至今日，根據德勤統計，全球已啓動或在建的約1000個智慧城市，中國佔比近半，是當之無愧的城市數字化轉型最大實施國。

智慧城市首輪建設熱潮，催生了公安、交通、市政等領域的一大批經典案例，但實踐中同樣產生了不容忽視的問題，一方面，某些地區智慧城市項目上馬過多過濫，脱離發展實際，加劇地方財政負擔，2018年財政部集中清退出庫的PPP項目中，就不乏此類“智慧XX”；另一方面，已建成的智慧城市項目，建設與使用的脱節也並不罕見，難以令公眾感知其價值。

華為企業BG相關業務負責人在接受觀網採訪時，曾將之總結為“參觀項目”：巨型大屏為標誌的系統控制中心，往往只在接待上級或外部訪客時才會啓動運行，參觀活動結束即關門停機。

2020年新冠疫情之初，物資調度與人員管理的巨大壓力，使智慧城市建設的上述“痛點”被集中放大，仍然依靠電話微信+Excel，乃至手寫台賬的基層治理手段，在疫情防控中弊病暴露無遺，即便利用率較高的系統，在跨部門的聯防聯控中也存在着“孤島”、“煙囱”等數據與流程問題。

智慧城市願景與現實之間的落差並非中國獨有，事實上，全球智慧城市建設普遍存在上述現象，曾經風光無限的韓國松島新城，時至今日也未能完成人口導入目標，被當地民眾調侃為“鬼城”、“睡城”。

智慧城市的骨感現實，某種程度上在其概念誕生之初就已註定。

IBM等商業力量推動的智慧城市，描繪了城市生活及治理方式數字化的靚麗願景，在平台與技術層面，無論是FEA等頂層架構規劃，還是底層技術域定義，也都顯示出老牌IT巨頭的積澱與功力，然而少有人能夠注意到其中的方法論缺陷：智慧城市的工具與願景之間，橫亙着一道與組織有關的鴻溝。

在IBM等美國巨頭描繪的智慧城市藍圖中，建設者與使用者的角色，往往被“共治”的高蹈願景所模糊，其中隱含的預設前提，是城市治理主體的分散化，新加坡的“智慧國”案例對外推介中，甚至刻意強調其系統架構對中心集成節點、實體控制中心的排斥。

智慧城市在系統層面的集成要求，與這種主體的分散間，形成了天然的張力，猶如材料與藍圖間，建設者消失於概念的迷霧中。

智慧城市的“典型”案例，如美國迪比克市（一座五萬人口、9成居民為白人中產的小城），有其一目瞭然的特殊稟賦，在真實世界大多數地區，政府行政機構，是城市公共生活無可爭議，也無可取代的主導者，技術基座、數字產業和城市生活方式上的發展成果，如果沒有政府治理的數字化轉型作為支撐與引領，遠不足以抵達智慧城市所描繪的城市有機體、智能體，乃至數字孿生城市的願景。

作為智慧城市的最大規模實踐者，中國人，也率先開始了對這一概念的揚棄與創新，迴歸城市數字化的初心，以治理數字化轉型為核心，開始形成智慧城市建設的“中國方案”。

由上海首創的“一網通辦”、“一網統管”，是這一探索進程的結晶。

政府治理的數字化轉型，難點不在技術和平台，而在於組織和流程。

事實上，較政府行政體系運行機制簡單許多的商業機構中，信息化、數字化真正的難點，同樣是業務流程的梳理與再造，傳統企業ERP系統的實施成功率低下，除了開發模式與技術架構的問題，更核心因素是：科層制組織內部必然存在如微軟前首席運營官羅伯特·哈伯德所謂的“地盤綜合症”，對組織行為的一體化要求與管理能力下沉，意味着打破重塑企業內部的既有非正式人際網絡和秩序，哪怕稍有集體生活經驗的普通人，都不難理解其中的困難。

電子政務建設曾經獨步全球的美國，卻在政務數字化轉型上深陷泥潭，從世紀之初的首席信息官，到特朗普時期的SQS（共享質量服務），走馬燈般眼花繚亂的改革概念，將白宮預算辦公室（OMB）催肥為又一個超級機構，然而卻始終難掩數字化轉型無法向行政體系下滲的尷尬。

相比美國人始終在頂層組織上花樣百出的做法，以上海為代表的治理數字化轉型中國實踐，則緊緊圍繞着終端需求，以自下而上的漸進改革，最終沉澱出組織創新的碩果。

2018年，“一網通辦”服務在上海正式上線，設置了一個極為明確的實施目標，那就是企業和個人“高效辦成一件事”，這句大白話裏，包含着兩個可量化的考核指標：“辦成”，意味着申請事項所涉及的公共服務主體、行政審批環節需要形成線上流程閉環，從而撬動相關行政機構行為，而“高效”的處理時限要求，則驅動着相關條線的數據與系統打通優化，隨着三年來“一網通辦”平台接入的公共服務事項不斷拓展，個人與企業的活動場景覆蓋日益完善，也“潤物無聲”地牽引着上海城市治理數字化進入全新境界。

（“一網通辦”近期的又一個大動作，二手房交易直接網籤服務正式上線）

2020年，“一網通辦”入選聯合國全球電子政務調查報告經典案例，也是在這一年，突如其來的新冠疫情中，高效精準的疫情防控“上海經驗”，也讓另一項由其首創的政務數字化轉型方案—“一網統管”，獲得外界廣泛關注。

相比響應企業與個人服務需求的“一網通辦”，“一網統管”，則着眼於行政行為的另一維度，即主動處置城市突發事件。

與“一網通辦”類似，“一網統管”同樣設置了一個“大白話”目標：高效處置一件事。

高效處置一件事，對於行政體系的跨條塊協同與整合，提出了較“一網通辦”更高的要求，正如上文所述，新冠疫情精準防控中，“一網統管”發揮了巨大作用，這既得益於“一網通辦”業已沉澱積累的上海城市治理數字化體系與能力，更離不開“一網統管”一項鮮為人知的重大革新：首創於浦東新區的城市運行管理中心（城運中心），華為公司相關負責人在訪談中，甚至將之稱為“劃時代”的創舉。

這是一個並不過分的讚譽。

城運中心的核心價值，在於組織層面的創新，市-區-街鎮三級城運中心實體單位，使縱向指揮管理有了依託的明確條線，而每級城運中心，又通過應急、公安、急救、城管、市容、交通等橫向部門的進駐，使應急事件發生後，從態勢感知、預案預授權激活、到管控執行與評估，有了極為高效的信息交互平台。

更重要的是，城運中心作為入編機構，有穩定的人員和預算保障，在常態化乃至全年無休的中心運行中，將積累沉澱大量城市管理保障經驗，為治理數字化轉型的未來演進，提供彌足珍貴的專有知識（know-how）資源，這一實體機構，也能夠切實解決智慧城市綜合系統多年來“買的人不用，用的人不買”的問題。

今天，“一網通辦”與“一網統管”已經作為成熟經驗，正在全國推廣。隨着十年來的不懈探索，以治理數字化為代表，中國在城市這一複雜巨系統的數字化轉型上，無論是規模還是質量，均已經走到了全球前列。

參與這一進程的中國企業，如阿里、騰訊、華為，在智慧城市領域，也已經沉澱出完善的技術與業務架構解決方案，並向全球輸出，完全可以預期，中國城市數字化轉型不會止步於現有的成績，在新的發展階段，將為全人類的福祉，帶來越來越多、越來越大的新貢獻。

本文系觀察者網獨家稿件，未經授權，不得轉載。