周小明：美國對華貿易政策，就是一個政府各自表態？

【文/觀察者網專欄作者 周小明】

美國葫蘆裏究竟賣的什麼藥？白宮團隊是“唱雙簧”，還是“一個政府、各部門按需表態”？

11月1日，美國財長耶倫在路透社採訪中提出，降低關税能抑制美國國內通貨膨脹；關税會推高國內物價，提高消費者和企業的成本，比如鋁和鋼等原材料。

而就在10月30日，美歐在G20羅馬峯會期間達成一項協議，取消特朗普三年前對歐洲鋼鋁加徵的部分關税。拜登照例不忘“點名”中國，稱該政策旨在對抗從中國進口的骯髒鋼鐵（dirty steel），額外好處是敦促中國履行減排承諾。

美國總統拜登與歐盟主席馮德萊恩 資料圖自歐新社

除了這邊廂的一唱一和外，還有人在“內訌”。10月29日，有知情人士透露，美國總統國家安全事務助理沙利文與美國貿易代表戴琪在對華貿易關税問題上發生爭執。

沙利文認為美國應當在個別關鍵領域上，追加對華商品關税，同時減少其他貿易領域的關税強度，涉及商品數千種。而戴琪則認為，美方不應這麼快掀底牌，取消加徵關税應該被作為中方需要通過“談判”去爭取的利益籌碼。

有意思的是，這三位美國高官都在10月與中國政府的相關事務負責領導有過溝通交流。

戴琪、沙利文

硬手段不會停，升級“工具箱”

美國的算盤，可謂打得“精明”，既想要裏子，又想保面子；真實的想法，恐怕已在戴琪10月4日的對華貿易新戰略講話中，展露得清清楚楚。從本輪幾位核心人物的分歧來看，可能只是階段性的處理手段差異。所以，美國對華貿易的主軸究竟是什麼，與前任政府的區別有多大？

首先，堅持中美貿易協議，弱化高關税在貿易工具中的作用。去年一月，中美簽署了中美經貿協議。這份協議內容廣泛，涵蓋知識產權保護、服務業開放以及擴大自美進口等領域。拜登政府決定全面繼承特朗普政府的這筆政治遺產，將其作為當今美中經貿關係的框架。戴琪的講話中要求中方履行在協議中所做的承諾，並準備同中國討論協議執行情況，尤其是中國自美擴大進口“承諾”的落實情況。

懲罰性關税曾是特朗普的寵兒，被他視為打壓中國的重器。目前，美國仍然對約3600億美元的中國進口商品徵收額外關税。這使得美國對中國進口商品的平均税率高達19%，是中美貿易戰以前的三倍。根據穆迪公司的研究顯示，新增關税的90%以上都是由美國進口商承擔的。這意味着美國進口商每年多繳納400多億美元的關税，因此遭到美國工商界的廣泛反對。此外，世貿組織專家組早在去年10月就裁定，美國對中國進口產品強徵額外關税，違反了世貿組織規則。

但是，眼下內外交困之下，拜登政府沒有下定決定取消對華額外關税。有外媒認為，這反映了拜登面臨的政治現實，明年國會要中期改選，取消關税可能會得罪部分選民，導致民主黨選票流失。拜登顯然不希望看到這一場景，只好打腫臉充胖子。同時，這也是拜登政府自我認知的體現，它幻想把關税作為談判籌碼，同中國進行利益交換，比如換取擴大進口目標的完成。

不過更重要的是，在這個新貿易戰略下，關税恐怕不再是美國對華的主要貿易工具。戴琪在演説中宣佈，在整體上保留關税的同時，將啓動對一些中國特定產品關税的排除程序，也就是免徵部分中國產品的懲罰性關税。這一舉動旨在為美國企業紓困，涉及的主要是美國本土且世界上其他地方也不生產的產品，尤其是製造業零部件。據悉，美國貿易代表辦公室不久前公佈了首批排除清單，共有549項產品上榜，估計未來將有更多中國產品被列入排除清單。可見，懲罰性關税正逐漸邊緣化。

其次，聚焦中國“以國家為中心和非市場的貿易做法”，重點解決美國對中國貿易政策的“基礎關切”。美國對華貿易新戰略沒有提削減對華貿易逆差的目標，而是將矛頭直指中國的經濟體制，瞄準中國扶持國有企業、限制市場準入、“盜竊美國知識產權”以及“威迫和掠奪性的做法”。

戴琪大肆渲染中國的“以國家為中心的經濟模式”的危害，稱中國的貿易政策和做法“傷害了我們的工人和產業”，“給了北京在全球貿易體系中不公平的優勢”；攻擊中國不遵守全球貿易規則，污衊“中國的增長和繁榮是建立在犧牲美國和其它民主國家的工人和經濟利益之上的。”

美國對華新貿易戰略企圖從中國經濟體制入手，改變中國的經濟發展模式，從根子上解決在同中國競爭中越來越難取勝的問題。頗具諷刺意味的是，曾幾何時，中國的經濟制度被以美國為首的西方世界斥之為低效率，如今卻被美國視為其繼續統治全球經濟的威脅，欲置於死地而後快。

戴琪表示，美國準備使用所有現成工具，並探索開發新工具，解決中國“不公平的貿易做法”。可以預見，有關中國發展模式的爭論將被美國推向舞台中央，成為中美貿易爭端的焦點。

第三，大力構建對華包圍圈，主導全球貿易新規則制定，將是美國對華貿易戰略的主要方向。美國早已坦白，向中國單邊施壓，中國不買賬，難於奏效，唯有聯合西方盟友，靠實力説話，才有可能逼中國就範。就經濟體量來説，美國加上歐盟、日本等西方國家，約佔全球經濟的45%左右。

拉幫結派借力制敵是拜登的慣用伎倆，早在他擔任奧巴馬副手時，就被公認為是“拜登教條”的重要組成部分。如今舊技重演，把構建盟友網絡視為實施對華新貿易政策的關鍵策略。他要改變特朗普與中國單打獨鬥的做法，變雙邊談判為“多邊”施壓，把單槍匹馬對付中國的做法變為羣狼圍攻。為聯合歐盟，美國主動與之解決長達十多年的大飛機補貼爭議，戴琪更是將這起案例稱為聯手盟友抗華的典範。除了糾集西方盟友，美國還試圖拉攏發展中國家，編織圍剿中國的網絡。近半年來，美國高官在歐洲和亞太地區接踵而至，你剛唱罷我登台。

美國在國際上拉幫結派的目的之一是要重塑全球貿易規則。戴琪説得很明白，同關税和進口配額等傳統貿易工具相比，她對新工具更感興趣。新工具對改變全球競爭模式更有效。美國對中國的國有企業和產業補貼深惡痛絕，但由於這一做法並未違反世貿組織規則，於是就想改變遊戲規則，以彌補世貿組織規則的“缺失”。美國夥同歐盟、日本為中國量身定製“21世紀貿易規則”，給中國戴上桎梏，抑制中國製度優勢的發揮，削弱中國的國際競爭力，從而遏制中國崛起。

第四，練內功，提高美國的國際競爭力。美國計劃改善基礎設施、投資教育和擴大研發。 比如，拜登正為上萬億美元的大基建法案的通過而四處遊説。

偶爾放點“軟話”，調節氣氛

不過，對於美方“按需表態”的做法，偶爾夾雜着一些“軟話”，也需具體分析、區別看待。

比如，戴琪曾聲稱，美國將主動同中國接觸，與中方對話。對此，國內有人認為，這是因為美國同中國的貿易戰打輸了。證據是，美國沒能實現減少對華貿易逆差的目標。對華貿易逆差不降反升。今年1-8月，中國對美出口同期相比增長33%。

事實上，貿易戰不會有贏家，只有誰輸得更慘。雖然沒有看到貿易戰給中國造成的損失的定量分析報告，但可以肯定的是，不會是一個小數目。不可否認，貿易戰也給中國的企業和老百姓造成了相當可觀的損失。如果沒有這場貿易戰，中國經濟一定會比現在強，中國老百姓的腰包也會比現在鼓，我們從華為和中興的損失足見一斑。中國為美國挑起的貿易戰付出了重大代價。這筆賬應給美國記上。

雖然美國打貿易戰沒能佔上風，但中美之爭不會畢其功於一役。總體來看，美國仍然處於攻勢，中國處於守勢。這種狀況在今後相當長的時期內將繼續存在。

2015-2021年中美雙邊貿易額及變化情況，數據來源：中國海關總署。圖片來自王麗、穆睿彤所著《2021年上半年中美經貿關係回顧與展望》一文

那麼，美國尋求同中國對話，是否意味着向中國拋出橄欖枝？其實，對話也是一種鬥爭方式。它可以用來偵察對方的火力和意志，忽悠、訛詐或者誤導對方，從而得到在戰場上得不到的東西。戴琪試探性地提出與中方對話，一是要檢查中國執行中美經貿協議的情況，二是要向中國提出“更廣泛的政策關注”。可見，她的目的不是尋求合作，而是想對中國施壓發難。

筆者對戴琪的講話原文看了四五遍，通篇將中國擺到美國的對立面，居高臨下，盛氣凌人，沒有一次提到cooperation（合作），更不會顯露半點善意。

然而，戴琪在演講和其後的問答環節中用到的兩個詞彙卻在國內引起不少遐想。其中一個是“重掛鈎”（re-couple）。她説如果將“脱鈎”理解成美中兩國停止做貿易，那是一種“不現實的結果”。而真正的問題在於，在某種重掛鈎 （re-coupling）的情形下，美國應該尋求什麼目標。這段話被部分國人理解成拜登政府推動中美經貿重新掛鈎的重要信號。

中美髮展經貿關係，雙方都得利。只是美國政客們戴着地緣政治的有色眼睛來審視兩國的經貿往來，扭曲事物的本來面目。即便如此，中美經濟全面脱鈎也從來不是華盛頓的目標。即便在特朗普時代，美國推行的脱鈎也是有選擇性的。在對中國產品實施高額關税的同時，特朗普仍然要求中國多買美國飛機、天然氣和農產品，這才有了所謂的中國自美擴大進口的承諾。特朗普還要中國放寬對美國公司的市場準入。戴琪在談“重掛鈎”時，心裏想的也可能是如何讓中國多進口美國產品。

美國對華打交道的方式是競爭、合作、對抗“三管齊下”，既想對中國“搞破壞”，又想佔盡便宜。“重掛鈎”是美國對華戰略的三分法在經貿領域的體現：該鬥爭時，毫不手軟；可以利用、有利可圖時，用到極致，一切之一切，都是為了美國的利益。

可以肯定的是，美國仍將推進美中科技脱鈎，仍將在5G、醫藥、稀土及人工智能等領域大力構建 “民主國家”供應鏈。目前有多達900多家的中資機構和個人被美國列入了“實體清單”。在今後相當長一段時間裏，在這份“黑名單”上的中國公司只會增加，不會減少。中資企業對美投資將面臨美國更加嚴格的審查，美國高科技產品對華出口則將受到拜登政府更加嚴格的管控。就在10月中旬，美國開始禁止向中國出口重水和核電站關鍵部件…… 所有這些，在任何意義上，都是同“重掛鈎”背道而馳的。

戴琪在演講中用的另一個詞彙，叫“持久共存”（durable coexistence）。她是這樣表述的， “我們的目標不是要激化同中國的貿易緊張關係。持久共存要求我們負責並且尊重自己的行動所產生的重大後果。我決心在未來這種雙邊過程中戰勝諸多挑戰，以取得有意義的成果”。從上下文看，很難把“持久共存”理解成美國有意改善對華關係。

其實，“持久共存”這一概念並不新鮮。一年前，現任美國國家安全顧問沙利文和亞洲事務最高協調員坎貝爾就曾撰文提出，美國對華應尋求“有利於美國利益和價值觀的清晰的穩定共存狀態”。從現行美國對華政策中，我們更清楚“持久共存”的真實含義。

不過西方媒體似乎根本不在意這一提法，英國《金融時報》稱，華盛頓的對華新貿易戰略沒有任何可以展示的東西，不過是特朗普立場的繼續而已。

眼下的停火或許是另一場鬥爭前的寂靜

目前，美國沒有打算同中國立即開展第二期經貿談判。中國實力和抗壓能力的增強，恐怕也難以讓美國在新談判中如願以償。在美國繼續奉行大國競爭戰略的背景下，期盼中美經貿關係風平浪靜，多半也只能是奢想。眼下的停火或許是另一場鬥爭前的寂靜。

首先，貿易摩擦可能再起。導火索之一是雙方就中美經貿協議執行情況產生意見分歧。應該説，中國在執行協議中的表現無可指責。中國言必行，行必果，誠意十足，措施得力。中國修訂了外資法和知識產權法等相關法律，開放金融服務業。中國在擴大自美進口方面也做了巨大努力，中美經貿協議規定，以2017年為基數，2020和2021兩年中國將從美國增加2000億美元的進口。在美國大搞脱鈎和疫情衝擊的背景下，截止今年9月，中國完成了930億美元的採購。2014至2019年的五年裏，中國的全球進口增量為1167億美元。至今年年底，中國自美採購就大有可能接近這一水平。

採購協議將於今年年底到期，倘若中國同意美國的要求，此後繼續執行採購協議，那隻能解釋為中國大度的體現，説明中國維護中美經貿關係大局的誠意。人們期待中國的善意理應得到美方的回報，有來無往非禮也。但戴琪被問及這一問題時，沒有做出任何承諾。

美國聯邦通信委員會投票決定撤銷中國電信美洲公司在美業務授權，截圖來自路透社

但倘若美國“施壓”未果，會不會再次祭出“301條款”？眼下尚難預料。況且，美國的制裁手段並不侷限於關税。美國曾凍結阿富汗在美國的資產，切斷伊朗的美元結算。當然這些工具要用在中國身上，美國還得掂量掂量，畢竟這些工具堪比“經濟核彈”。

其次，全球貿易規則制定主導權的爭奪戰將日趨白熱化，美西方企圖借世貿組織改革之機，重塑全球貿易規則，並且一手遮天，把中國拒之門外。從奧巴馬、特朗普到拜登幾代美國總統都表示，貿易規則只能由西方來“書寫”，而不能讓中國或其他人來制定。近年來，美歐日為了這個目標做了相當多的工作。七國集團今年已兩度舉行貿易部長會議，提出在今年年底召開的世貿組織部長會議上“取得實際性進展”的目標。上週三，在世貿組織有關第八次中國貿易審議會上，美歐日再次聯合抨擊中國“由國家管理的經濟“。

此外，美國還對發展中國家進行挑撥離間和誘逼，企圖把美西方與中國的矛盾變成中國與世界之爭。但不可否認的是，在國有企業和產業補貼方面，世貿組織100多個發展中成員中，中國的情況很特殊，容易形成孤軍作戰的局面。

如果美國的這一目的達成，對中國經濟的殺傷力，同關税相比，不可同日而語。不誇張地説，多邊貿易規則的制定將重塑中國未來發展的國際環境，對中國夢的實現有舉足輕重的作用。

再者，美國恢復與台灣地區的貿易和投資協定談判引發中美爭執。6月初戴琪與台當局召開虛擬會議，隨後又舉行了貿易投資框架協議會議。除了牽制中國外，美國可能試圖以此在經貿領域攫取中方的讓步。

甚至在最近的氣候變化問題上，美國也有意引入地緣政治，比如前文提到的美歐鋼鋁協議。

在美國對華戰略目標和總體方針不變的情況下，中美經貿關係不太可能發生根本性改善。因此，我們也不必“以君子之心度小人之腹”，任何對美國對華善意的高估都是對自己的傷害，做好打一場持久戰的精神和物質準備，對中美關係的起伏泰然處之，保持自己的戰略定力，做好自己的事。

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