鄢一龍：避免陷入“福利國家”陷阱？我們發展的是“民生國家”

【文/鄢一龍】

哥斯塔·埃斯平-安德森將西方福利國家劃分為三大體制類型簇羣，即盎格魯·撒克遜國家的“自由福利國家”，包括美國、加拿大、澳大利亞等；大陸歐洲的“保守福利國家”，包括奧地利、法國、德國、意大利等；以及北歐的“社會民主主義福利國家”，包括瑞典、挪威、丹麥等。

民生國家（Minsheng State）是中國探索出的既不同於自由主義國家，也不同於福利國家的獨特道路。民生國家不同於任何類型的福利國家，主要體現在以下幾個方面。

第一，基本理念根本不同。福利國家的一個基本理念是“法團國家主義”，“保守福利國家”主要源於這一理念，福利體系是為了維護階層和地位差異，促進階層合作與國家團結，社會權利附屬於個體在社會中的階層地位。

福利國家的另一個基本理念是要為在市場經濟條件下個體生活所面臨的風險提供社會保障，《貝弗裏奇報告》提出了國家需要為收入中斷或喪失謀生能力，或者家庭特殊需要（例如多子女家庭）的人民提供生活保障，並提出了建立統一的社會保障體系。

福利國家還有一個基本理念是公民社會權利，即將國家需要向公民提供福利看成公民權利的有機組成部分。T.H.馬歇爾將社會權利作為公民身份（Citizenship）在20世紀的發展，並構成公民身份三個維度之一，即公民的（civil）、政治的（political）、社會的（social）之一。

福利國家中最接近社會主義理念的是認為國家應通過二次分配糾正市場分配不平等，福利國家的目標是要促進社會更加平等，這是一種更加廣義的凱恩斯主義式的福利國家理念，這一理念被社會主義民主福利國家廣泛採用。

不同於福利國家的理念，民生國家最核心的理念是社會主義共同體的理念。社會主義共同體本身就是不可分割的利益共同體、責任共同體、命運共同體，需要共同體成員來共同建設、共同分享，保障與改善民生是社會主義的重要內涵。

福利國家的各種理念在中國的民生國家建設中都有所吸納，但是並不構成民生國家的道，而只是民生國家的術。

共同體成員並不只是個體化的公民，也是整體意義的人民，不但有個體權利，還有共同權利。共同體成員對於共同體並未提出剛性社會權利要求，而是對於共同體的發展負有共同責任，並具有分享發展成果的共同權利。

民生國家是以促進人民發展能力為中心的，由個體、共同體與國家共同承擔的改善人民福祉的制度。民生問題需要通過個體、集體與國家力量來共同解決，與福利國家強調個體權利、國家責任不同，民生國家是共同權利與共同責任。

社會主義共同體發展的目標是促進人的全面發展，民生國家也建立了社會保障體系，將民生問題基本保障之後，就使得人可以從為解決生存問題而終生勞碌的境況中解放出來，追求更有意義的生活，真正去實現人的全面發展。

**第二，與發展的關係不同。**福利國家也有與發展相掛鈎的制度安排，但總體上是為了解決基於市場機制下發展帶來的問題，而沒有考慮將其作為促進發展的一種手段。社會民主福利國家主要功能在於再分配，民生國家的功能在於生產、一次分配與再分配都發揮作用。

民生國家是以提高人民發展能力為中心的制度安排，它注重通過投資健康、教育對於人民進行人力資源開發，從而提高人民參與市場競爭能力。

“民生”的本意出自《左傳·宣公十二年》“民生在勤，勤則不匱”，就很好地反映了民生國家是個勸勤而不養懶的制度安排。在就業政策上，不是強調失業救濟，而強調創造就業與促進再就業政策。

“六五”以來的每個五年計劃（規劃）都制定了新增就業的目標，“十二五”期間我國新增城鎮就業6431萬人，“十三五”規劃要求五年間新增城鎮就業大於5000萬人，實際為6567萬人，超額完成規劃目標。

在脱貧政策上，也是着重強化貧困地區與貧困人口的造血功能，通過教育扶貧、就業扶貧、產業扶貧等提高貧困人口的自我發展能力。

雲南全面實現脱貧攻堅。圖片來源：視覺中國

例如在美國的福利政策視角下，幫助貧困家庭總體上是一種救助政策，包括髮放補貼、收入補助、現金津貼、醫療補助，以及臨時救助等。

而中國的扶貧政策主要是一種發展支持政策，長期以來，中國扶貧強調不但要提供“輸血”機制，更要提高貧困人口自身“造血”能力。通過提高貧困地區、貧困人口的發展能力來實現可持續的、內生的扶貧。

雖然鄉村扶貧的模式非常多元，但根本上都是在提升農民與鄉村自身發展能力，中國脱貧政策本質上是一種發展支持、與發展掛鈎的脱貧政策。

2017年6月，筆者在井岡山調研華潤希望小鎮扶貧項目，這是一種國企扶貧模式，通過在鄉村引入國企推動脱貧。國企具有強大市場運營能力，同時又具有強烈的社會責任感。

華潤以“一鎮一品”產業為基礎來帶動當地發展，例如在百色的華潤希望小鎮發展避雨葡萄、聖女果、林下雞，在西柏坡發展優質蛋雞，在金寨發展生態獼猴桃等；在井岡山是發展鄉村旅遊產業，根據井岡山作為紅色教育基地、旅遊資源豐富的特點，通過酒店+民宿模式帶動鄉村旅遊發展。

華潤集團投資8000萬元援建貴州習水華潤希望小鎮。圖片來源：視覺中國

華潤在當地投入了大量資金改善鄉村環境，包括道路的硬化、鄉村基礎設施的重建，同時華潤利用其豐富的酒店運營經驗，不但在井岡山下建設一個品牌連鎖酒店，同時通過發展民宿帶動本地居民廣泛參與，幫助農民更加專業化運營民宿。

而鄉村旅遊產業的收益除了帶動農民致富之外，還可以將盈餘投入到鄉村共同體的建設，通過與專業機構的合作建設養老院、幼兒園，重建鄉村文化，解決了鄉村公共服務的問題。

華潤希望小鎮是通過國有企業主導，發展鄉村產業，重建鄉村共同體實現可持續脱貧的典型。

2016年9月，筆者在內蒙古鄂爾多斯達拉特旗中和西鎮調研精準扶貧。該鎮採取的是提高發展能力+公共服務全覆蓋的脱貧模式。

對於貧困户，主要幫助他們發展種植業，包括枸杞子、油牡丹等新經濟作物；發展養殖業，為貧困户提供豬崽、羊崽等，提供三輪農用車等生產資料，同時也介紹貧困户到當地的一些社區工作，幫助解決子女教育問題。

同時，內蒙古推行“十個全覆蓋”，通過政府補貼的方式來實現鄉村的公共服務全覆蓋，包括實施危房改造、安全飲水、街巷硬化、村村通電和電網升級改造、村村通廣播電視和通信、校舍建設及安全改造、標準化衞生室、文化活動室、便民連鎖超市、常住人口養老醫療低保等十個方面的全覆蓋。

該鎮的鄉村道路等基礎設施都得到了修繕，很多老百姓都通過自籌資金和政府補貼方式住上了新房子。有60%多的貧困户是通過移民搬遷實現脱貧。

2019年9月，筆者在一家自媒體短視頻平台調研。短視頻社交軟件在注意力時代創造了一種新的信息流賦能扶貧模式，解決了貧困人口的注意力貧困問題。

新疆尉犁：第一書記帶貨，助力農產品銷售。圖片來源：視覺中國

通過幫助農民掌握手機拍攝短視頻、視頻直播這一信息時代的新技能，為農民進行信息流賦能，一些鄉村擺脱了貧困。

例如，一些偏遠苗族山寨，移動互聯網通過獨特的景點、民族歌舞、民族服裝成功打造了網紅鄉村的人設、景設、物設，吸引了海量關注，從而帶動了鄉村發展，實現了脱貧。

河北張家口的玉狗梁村，位置偏僻，資源貧乏，村民生活貧困，青壯年大都出外打工，村黨支部書記盧文震帶領村裏面的老人練瑜伽，獨創了農民生活瑜伽操，在鍛鍊身體的同時將短視頻上傳到快手等平台上。

因為村民集體練瑜伽“反差萌”吸引了大量眼球，玉狗梁村變成了瑜伽網紅村，帶動了鄉村旅遊與藜麥、馬鈴薯等特色農產品銷售，實現了脱貧。

一箇中國農村的“健身瑜伽”扶貧探索。圖片來源：視覺中國

**第三，資金來源不同。**社會主義的公有資產使得民生國家有比福利國家更多的資金籌集途徑。

與福利國家只能依靠税收、社會籌集渠道來為民生福利融資不同，中國有大量的公有資產，能夠為民生領域的投入提供新的來源。

黨的十八屆三中全會提出，到2020年國有資本收益上繳比例提高到30%，更多用於保障和改善民生。

2017年11月國務院印發的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》明確要求從2017年開始，選擇部分中央企業和部分省份試點，統一劃轉企業國有股權的10%充實社保基金。

**第四，責任主體不同。**福利國家認為在市場體制下，個體出於收入差距、社會風險等原因，不能對自身的生計問題負完全責任，需要國家加以調節與保障，責任主體主要是個體與國家。

表1民生國家與不同類型福利國家比較

民生國家建設是基於社會主義共同體的建設，個體、家庭、集體（就業單位、居住單元空間）、國家對於人民的民生都負有不同程度的責任，不同主體共同參與、共同提供。

“社會民主主義福利國家”的制度是去家庭化的，以個體為基本單元進行考慮。中國自古有重視家庭的傳統，至今家庭仍然是解決民生問題的基本單元，解決教育、養老等問題都要充分發揮家庭成員之間的作用，這是其他任何機制所無法替代的。

中國的民生政策是強家庭化的，是要增強家庭在民生上的功能，比如精準扶貧、低保户等都是以家庭為對象識別和幫扶的，再就業政策也是如此，在下崗再就業階段就提出需要避免“零就業家庭”的政策。

“福利國家陷阱”很大程度上是由於國家對於公民承擔了過多責任，所以不堪重負。

社會主義建設初期在國家、個體之間有個重要的共同體就是集體，在農村是公社、生產隊，在城市是單位。

隨着集體經濟與單位體制解體，原子化的個體被拋入市場的洪流中，在市場化的環境中，隨着住房、教育、醫療等民生必需品的價格上升，作為勞動者的個體，無論如何努力，已經無法靠個人力量來解決這些問題。

應該積極探索新型的組織化的共同體解決機制，鼓勵就業單位、社區與社會組織等積極承擔民生品的供應。

在市場經濟條件下，就業單位同樣需要承擔重要的民生責任，一方面就業單位是社會保障金繳納的重要主體，另一方面鼓勵有條件的就業單位成為員工福利的重要提供者，比如，提供員工食堂，興辦幼兒園、學校，集資建房等。

“企業辦社會”、“單位辦社會”不可以一概視為低效率。與市場機制相比，共同體提供民生產品有其優勢所在，可以減少中間環節，更為重要的是長期契約積累的信任資本，這使得它能夠以更低的成本提供更高質量的民生產品。

一些互聯網企業在復興曾經被認為是落後的“單位辦社會”體制，當然這不是傳統的單位大包大攬體制，而是提供良好單位福利，與員工建立更多的利益、情感的聯結。

例如，個別民營企業就創辦了總部幼兒園。2019年8月，筆者調研北京的某互聯網公司。這是家以年輕員工為主體的網絡遊戲開發公司，公司福利很好，類似一種“新單位體制”，食堂提供一日三餐，有配備專職教練的健身房和專門的兒童活動間，員工子女下課之後會由專人接送到這裏。員工在這樣的工作環境中會很舒心，沒有後顧之憂，也會在工作中更加投入。

**第五，去商品化程度不同。**如同哥斯塔·埃斯平-安德森指出的那樣，“自由福利國家”以社會救助為主導的社會福利去商品化程度是很低的，因為對救助的資格審查很嚴格，只有“市場失敗者”才能享受到微薄救濟，這事實上強化了商品化程度，絕大多數人都是通過購買私人部門的服務獲得福利。

“保守福利國家”的社會強制保險，由於其繳納金額高度依賴於就業，去商品化程度也較低。

即便是去商品化程度最高的“社會民主福利國家”，主要也是指享受福利資格上高度去商品化。

民生國家的去商品化屬性內嵌於其社會主義體制本身，主要是指供給機制的去商品化。民生產品是極低價格彈性的必需品，民生領域不能作為一個產業來做，而是要堅持民生領域改革的公益性方向。事實上，在這些領域需要推進的改革是去市場化，迴歸公益性的改革。

比如，醫改被稱為世界難題，中國也面臨着看病貴、看病難、醫患衝突不斷的問題，根本癥結何在呢？由於信息不對稱，患者除了信賴醫生的專業能力與職業操守之外，別無選擇。

但是，在一個“以藥養醫”體制下，個別醫生卻把病人看成掙錢的工具，對病人進行高效益、低效益的客户區分。

因此，福建三明市醫改模式具有風向標意義。根據央視報道，三明市出台醫改方案僅僅一個月，醫院常用藥奧美拉唑鈉，就由改革前的一盒賣256元下降到6.9元，整整下降了37倍，可以想見原來在醫藥的灰色產業鏈條中有多麼觸目驚心的暴利。

國家衞健委：深化醫藥衞生體制改革，推廣三明醫改經驗。圖片來源：視覺中國

醫改三年以來，三明市經過測算累計節約藥費17.95億元，相當於每人平均節約了近700元的藥費。不但老百姓看病便宜了，同時醫務人員收入顯著上升，醫保基金從虧損轉為盈餘。

三明市是如何做到的呢？根本上是堅持醫改的公益性方向、社會主義方向。從源頭上破除醫院的逐利機制，不讓醫生把病人看作掙錢的工具，而是作為服務對象，公立醫院醫生的年薪與崗位工作量、醫德醫風、社會評議掛鈎，不與藥品、檢查、耗材等收入掛鈎，這就從根本上消除了醫生開大處方的激勵，也恢復了醫生救死扶傷的職業尊嚴。

同時，實行醫療、醫藥、醫保“三醫聯動”的醫療衞生體制綜合改革，藥品從出廠到入庫只允許開兩道增值税，從而控制住了藥品流通中的藥價虛高問題。

中央提出“房子是用來住的不是用來炒的”，核心就是住房要回歸它的使用價值。目前許多地方都出台了共有產權房政策，這種政策實現了一定程度上的去商品化，改變了住房金融化屬性。

共有產權房價格低於市場價格，住房可以用來居住，也可以繼承，同時滿足一定條件後也是可以交易的，但是沒有保值增值的金融屬性。但是由於這種制度受資格條件嚴格限制，供給規模很小，非商品化優惠比例很低，實際上對解決居民的住房問題作用不明顯。

根本上，還是要回歸社會主義的本質特徵，像有學者提出的那樣，探索基於使用價值由共同體共同承擔的民生產品配給方式，推行租賃轉購買的普惠性的共有產權制度。

《中國道路與中國道理》作者：鄢一龍

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