王丁楠：德國能否維持對華戰略穩定，最大變數是什麼？
【文/觀察者網專欄作者 王丁楠】
當地時間11月24日下午，德國社民黨、綠黨和自民黨就組成新的執政聯盟達成一致，公佈了170多頁的組閣協議（以下簡稱協議）。本文依據協議文本和聯邦部長職位分配，對德國新政府的內外政策做一些初步展望。
需提前説明的是，組閣協議雖然是三黨聯合執政的綱領性文件，但不能完全等同於德國新政府的政策白皮書。協議的形成過程是：準備組閣的黨派通過協商，確定未來四年的優先議題，然後派出代表參加以各議題為名設立的起草工作組。在文件起草過程中，各黨將自身訴求寫入文件。最終達成的組閣協議重在匯聚各方意見，只在個別問題上嘗試調和不同立場，取得各方均能接受的表述方式。
正因如此，我們可以看到在闡述諸如應對氣候變化等問題的章節中，組閣協議本身包含了自相矛盾的政策表述。此外，由於相關部委的技術官員並不參與文件起草，協議中的一些提法不可避免地與德國政府的既有立場存在偏差。
儘管我們不能將組閣協議等同於新政府的政策表述，但還是可以從中把握社民黨、綠黨和自民黨各自的立場訴求，並結合聯邦政府部長職位在三黨間的分配，對新一屆政府主要官員的政策取向和施政風格作簡要預測。
當地時間11月24日，德國社民黨（紅）、綠黨（綠）和自民黨（黃）公佈了三黨達成的聯合組閣協議。社民黨總理候選人、現任副總理兼財長朔爾茨（左二）將出任新總理。圖自澎湃影像
一、內政：可持續發展、數字化、教育科研、移民
新政府將內政重點放在可持續發展、數字化、教育科研，以及與之相關的基礎設施建設、社會福利和勞動者權益保障上。
1. 可持續發展
可持續發展包括應對氣候變化和加強其他領域的環境保護。綠黨致力於在這些議題上扮演領導者角色，在組閣談判中提出要獲得在氣候保護相關問題上的一票否決權，併成立一個新的聯邦氣候部。不過，這兩項提議在社民黨和自民黨那裏都碰了釘子。前者認可應對氣變的緊迫性，但同時強調必須穩妥行事，將氣候新政對民眾生活、就業和低收入羣體的負面影響降到最低。自民黨原則上不贊同政府以行政約束的方式對市場主體施加影響，要求在關注氣候問題的同時保障企業權益、能源供應和經濟穩定運行——畢竟企業只有生存下去，才有能力投入新技術研發，推動自身綠色轉型。
最終，三方為組閣達成了初步妥協：改組聯邦經濟部為經濟與氣候保護部，由綠黨雙主席之一的羅伯特·哈貝克 (Robert Habeck) 擔任部長，同時兼任副總理職務。財政部長職位由自民黨主席克里斯蒂安·林德納 (Christian Lindner) 擔任。與以往做法不同，本屆政府副總理不再由財政部長兼任，以此展現新內閣對加強氣候保護的決心。
改組後的經濟與氣候保護部將對標減排和可持續發展目標，修改現行的產業和能源政策，並在2022年底之前對照歐盟委員會的“減碳55”一攬子立法提案，擬定新的德國氣候保護計劃。後者的核心內容將包括：
• 重申默克爾政府提出的2045年實現碳中和目標，以氣候標準約束交通、建築、能源、節能、產業、農業等各領域政策標準制定；
• 加強對電動車生產、自動駕駛研發和相關基礎設施投入，實現到2030年德國全電動汽車保有量達1500萬、建成100萬個充電站的目標；呼應歐盟委員會的“減碳55”法案，宣佈到2035年德國將只允許銷售零排放汽車和貨車；
• 加強鐵路、公共交通和共享出行投入，減少短途航班，儘早實現航空業淨零排放；
• 提高碳匯能力，發展可持續農業和循環經濟，並將德國標準向歐盟推廣；
• 提高可再生能源佔比，將煤電淘汰時間儘量提前到2030年，屆時實現全國電力需求80%來自可再生能源，50%的供暖用能實現零排放；力爭拿出2%的陸地國土用於風電站建設，加速海上風電站建設和升級，新建商業住宅均須在屋頂安置太陽能板；
• 以2021年洪災為鑑，加強國家應對氣候災害能力建設；
• 支持“減碳55”法案提出的改革歐盟碳排放權交易市場建議，在歐盟內設置統一的、價格不低於60歐元/噸的最低碳價；
• 支持歐盟徵收碳關税（碳邊境調節機制），推動形成覆蓋全球的碳排放權交易體系；
• 利用2022年德國作為七國集團輪值主席國契機，搭建面向全球的氣候夥伴關係網絡。
需要指出的是，上述政策目標的提出在很大程度上反映了綠黨的核心關切。在應對氣變的章節中，社民黨和自民黨也寫入了自身的政策主張，主要涉及就業和民生、低收入羣體保障、能源安全和可及性、支持中小企業應對氣候轉型等方面。況且，自民黨取得財政部主導權也意味着對綠黨推行氣候改革的制衡。三黨將如何在具體領域協調立場、如何界定財政部和經濟氣候部之間的權責，這些問題仍有待觀察。
從更廣範圍來看，雖然氣候保護在德國已經成為“政治正確”並取得了公眾的廣泛共識，但真正改革落地會引起怎樣的社會反應，殊為難料。無論是能源或商品漲價，還是興建電池處理廠和風電站，一旦觸及居民和企業的個人利益，所謂的氣候共識便很有可能在一夜之間演變成不同利益團體間的矛盾觸發點，加劇東西德、行業間和不同收入羣體的分化對立。
就筆者觀察到的情況，德國國內存在很多自認為是“沉默的大多數”的人，對綠黨和主流媒體把持氣候問題話語權心存不滿。這種暗流湧動或在未來兩年演變成反政府的政治運動——2022-23年是德國新政府出台應對氣變一攬子政策的關鍵時期，也是歐盟將“減碳55”旗下十多項法案和新規付諸立法的時段。圍繞氣候新政，大公司及利益團體的遊説和博弈已在歐盟層面如火如荼地展開。無論是布魯塞爾的“減碳55”，還是德國新政府的組閣協議，都透露出對改革可能引發社會分裂動盪的擔憂和防範。
對中國來説，德國綠黨上台並掌握氣候政策擬定權，雖然為中德合作帶來新機遇，但也應看到一旦氣候新政加劇德國黨派和社會對立，各方都有很大可能將中國作為攻擊對象：綠黨的反對者會向政府施壓，要求放鬆德國減排約束，把氣候惡化的責任推向中國；而聯合政府內部成員也可能從挽救民意出發，轉移國內視線，把矛頭對準中國。
2. 數字化轉型和科技創新
除應對氣變外，新政府在國內政策方面還將數字化轉型和核心技術研發作為主攻方向。關於數字化的重要性，往屆政府已強調了不下20年，但軟硬件設施開發都極為緩慢。五年前曾一度熱議的5G建設問題（當時主要因是否允許華為參與建設引發）在過去一段時間幾乎被打入冷宮，新冠疫情爆發後更是無人問津。
而關於科技創新，德國政界普遍存在焦慮感，擔心歐洲被中美甩在後面，在核心技術上依附於人。新政府為此提出，將加強以下領域的研發投入：應對氣候變化（包括能源和交通領域的科技創新）相關的環境、氣候、農業和生物多樣性基礎研究，生物醫藥，空間和海洋技術，人工智能，量子計算，網絡安全，區塊鏈，機器人，半導體和芯片。
在推進數字化轉型和科技創新方面，聯邦財政部負有管總的責任，林德納因此被自民黨支持者和企業界寄予厚望，但也有很多人質疑他的能力。林德納是名副其實的政黨活動家，卻缺乏在政府工作的經驗，從其講話中就可以明顯感受到，他擅長滔滔不絕，會巧借一些新概念、新提法吸引公眾和媒體的注意力。
比如在2019年4月的自民黨黨代會上，他以中文“經濟政策”四個字作為背景板，用中文做開場引言，強調德國必須憑藉自由民主思想和市場經濟規則同中國的“國家資本主義”展開制度角逐。這種“新瓶裝舊酒式”的政策闡述是林德納的慣用手段，但使用次數多了，也會讓聽眾覺得言之無物——講了一堆道理和目標，卻鮮少觸及政策抓手。這與新政府總理朔爾茨的風格形成很大反差。
圖源：《南蒂羅爾新聞》
就對華立場而言，林德納強調將中國視為政治制度、價值觀、經濟模式和社會治理方面的全方位競爭對手，但這個競爭不是你追我趕的競爭，而是你輸我贏的角逐。作為自民黨黨首和財政部長，林當然會從德國的經濟和商業利益出發，與中國在一定程度上相向而行，但本質上都是權宜之計。
林德納確實與中國有過一段孽緣：2019年7月率領自民黨代表團訪華，與中方官員在會晤中“短兵相接”。他受中聯部邀請來京訪問正值香港動亂時期，原本可以直飛北京，但他偏要先訪問香港，與反對派見面，表達對示威的支持，然後再以調停者的姿態“遊説”中方官員。此舉遭到北京的嚴厲批評，因此隨後在北京的一系列行程也被取消。事發後，德國媒體自然是大做文章指責中國無禮，但筆者在與一些德國人討論時，也聽到他們質疑林德納魯莽行事、做與自己身份不符的事情。
3. 移民和國籍法修訂
新政府在組閣協議中提出將修改國籍法，支持多重國籍，大幅簡化入籍程序和對政治避難者的接收，強化德國在教育、工作方面對移民的吸引力。這項提議其實是協議中非常關鍵的內容，但目前無論是三黨領導人還是主流媒體，都有意將其淡化，以免右翼團體藉機生事。不難預見，在不久的將來，移民政策和國籍法修訂將在德國內部引發不小爭議。
二、外交：德美和德中關係
作為新聯合政府總理和上屆聯邦副總理兼財政部長，奧拉夫·朔爾茨 (Olaf Scholz) 或將在很大程度上延續默克爾時期的對外政策。朔爾茨的性格偏向沉穩務實，可能是因為其過去15年在政府任職的緣故（曾任職勞動和社會事務部、漢堡市長、副總理兼財長），他對情緒和語言有很強的把控力，這也是朔爾茨能帶領社民黨在本次選舉中脱穎而出的原因之一。不過，外交併非朔爾茨專長，因此他在競選期間較少就該問題做闡述，只是泛泛提及一些基本原則。
新政府對外政策比較大的變數來自綠黨和自民黨。二者對推行價值觀外交抱有很大熱情，並且試圖改變默克爾時代德國在中美之間維持中立的戰略定位。誠然，德國的外交政策決定權在總理府，但外長會有意在具體問題的處理上展現個人風格和政策取向。當總理和外長來自聯合政府內的不同政黨時，還要考慮到黨派競爭因素，情況會變得更加複雜。
出任外長的是綠黨的另一位主席安娜萊娜·貝爾伯克 (Annalena Baerbock)。從三黨共同通過的組閣協議來看，提升德美關係是各派共識。雙方加強合作的重點領域包括：
• 健全跨大西洋貿易和投資的制度性安排，共同引領WTO改革，強化國際貿易的環保和勞工標準；
• 在氣候、能源、公共衞生、互聯互通、國際安全和裁軍等問題上建立緊密的全球治理合作伙伴關係；
• 圍繞數字主權、網絡自由、人工智能問題加強跨大西洋對話；
• 捍衞共同價值觀，遏制威權主義在全球的影響力擴張，維護基於規則的國際秩序。
長期以來，德國一直以鞏固德美和美歐關係作為外交政策的支柱，因此新政府致力於加強跨大西洋同盟並不令人驚訝。不過，與往屆政府不同的是，新發布的組閣協議強化了德美團結應對中國的基調。比如，文件明確德國將依靠歐盟、美國和志同道合的民主盟友應對共同挑戰，減少對華戰略依賴。
儘管組閣協議不一定會百分百地轉化為外交政策，但未來新政府在與北京打交道時，恐怕會更傾向於倚仗美德、美歐同盟，聯手對中國施壓。這與默克爾執政時期一邊維持美德盟友關係，一邊在中美競爭中審慎保持中立的態度有很大區別，顯示了綠黨和自民黨對前政府外交路線的修正。
今年9月，中國方面拒絕德國海軍“巴伐利亞”號護衞艦停靠中國港口的請求。
在涉華問題上，德國是維持戰略定力還是加入美國圍堵，很大程度上取決於朔爾茨對新政府的控制力和執政聯盟的內部博弈。2022年1月，德國將接任七國集團輪值主席國，預計中美歐三角戰略問題將很快被提上新政府的議事日程。
與在對美方向上提出一系列建設性提議相比，新政府組閣協議中的涉華部分幾乎被負面議題主導，且處處與意識形態掛鈎。在對外政策部分，協議明確表示德國將在夥伴、競爭者和制度對手的維度下制定對華戰略。這個三分法定位是歐盟首創，如今也在一定程度上被拜登政府借鑑。中國一直反對三分，尤其是充滿你輸我贏色彩的制度對手提法；默克爾政府曾對此做模糊處理，但新政府大概率會忽視2014年建立的中德全方位戰略伙伴關係定位。
在具體問題上，組閣協議點了東海和南海爭端，呼籲在國際海洋法基礎上解決矛盾；提了涉疆、涉港問題，要求中國就人權問題展開對話，“重新恢復”香港的一國兩制。另外比較出格的是協議闡述了新政府在台灣問題上的立場，以國際警察式的口吻聲明“台灣海峽現狀只有通過和平方式、在兩岸均表示同意的情況下才能得以改變”，且新政府“在歐盟一中政策框架下，支持民主台灣參與國際組織”。
除了上述國內媒體已關注到的要點，組閣協議還在其他章節提到或暗示了新政府將針對中國採取的行動，包括：
• 在網絡、電力等領域強化外資安全審查，嚴防不可信賴的外國公司參與國內關鍵基礎設施建設；
• 以人權標準審視供應鏈和商業關係，支持歐盟對強迫勞動製成品發佈進口禁令；
• 中歐投資協定因種種原因不能生效，政府需繼續為企業解決在中國面臨的不公平和歧視性待遇；
• 國際體育賽事舉辦需符合人權標準；
• 改革歐盟理事會在外交安全事務上的表決制度，減少使用一致通過機制，防止中國等國家破壞歐盟團結；
此外甚至高調宣示，德國新政府準備好為各國的民主抗爭運動提供堅定可靠的支持。這種價值觀導向的對外政策是綠黨和自民黨在選舉期間一再強調的，這與中國處理國際事務的態度和原則大相徑庭；單從用詞上看，也比默克爾執政中後期的外交口號調門更高。一旦付諸實踐，預計中德未來在國際和地區熱點問題上也將矛盾重重，吵架多、共識少可能將成為兩國在多邊國際場合的關係常態。
綜上所述，我們不難看出組閣協議的外交政策表述帶有鮮明的綠黨特色。以對華立場為例，綠黨區別於社民、自民黨，在競選綱領中做出了詳細闡述：
• 對華關係的定位是，中國既是歐洲的競爭對手和合作伙伴，同時也是制度性挑戰者；
• 經濟上，德國需利用同中國的經貿關係推動後者對外資給予更公平待遇；綠黨不會同意歐中投資協定的現行版本；歐洲供應鏈法必須禁止源自強制勞動的產品進入歐盟內部市場；
• 政治上，中方必須“立即停止在新疆、西藏、香港等地的極其嚴重的踐踏人權行為”，同中國的合作不應以損害第三國利益或踐踏人權及公民權利為代價；
• 綠黨恪守歐盟的“一箇中國”政策，同時主張擴大同台灣地區的政治交流，絕不容許大陸方面以違背台灣人民意願的方式統一台灣。
綠黨領導層對華態度強硬且充滿偏見，並非是近年來的新現象。過去十多年來，該黨一直在德國和歐洲議會扮演反華先鋒、甚至是類似美國代理人的角色。2021年3月被中國政府制裁的歐洲議會議員彼蒂科菲爾 (Reinhard Bütikofer) 就是其中的典型。再如，2019年8月，德國國會人權委員會副主席鮑澤 (Margarete Bause) 試圖偷偷混入議會訪華團被中方發現並拒絕後，故意製造外交風波的鬧劇。
德國綠黨籍歐洲議會議員彼蒂科菲爾/資料圖
由於長期偏見和新近制裁，綠黨進入聯合政府將為中德關係帶來更多曲折。中國很可能既要和德國新內閣中的一些成員針鋒相對，又要同時與朔爾茨在內的穩健派保持合作，確保中德關係不崩盤。如今，綠黨主導德國外交部，將使我們維繫這種平衡變得更加困難。
最後，還要提一下中德有關應對氣變的國際合作前景。綠黨出身的新任外長貝爾伯克當然知曉中德、中歐保持建設性對話對全球氣候治理的意義，但在綠黨主導德國氣候和外交事務的局面下，德方設想的中德政府氣候合作，恐怕更多是一方對另一方的敦促和施壓，我們不能對此心存幻想。中歐之間圍繞雙碳時間表、煤電、碳關税、碳定價等問題已有不少矛盾，等到綠黨上台後，中國將進一步成為關注焦點。
貝爾伯克 資料圖來自澎湃影像
誠然，朔爾茨和社民黨會在氣變問題上對華穩妥行事，但不容忽視的是，綠黨有可能繞過聯合政府，以非常規方式對華施壓。較之社民黨，綠黨有更強的社會團體和非政府組織動員力。一旦意識到在政府層面做不通工作，他們可能會考慮動員民間力量對中國和中國企業進行污名化打壓。類似當前熱炒的強迫勞動問題，以後的新話題可能會變成抵制中國的“骯髒”（高碳排放）商品，或是以公民請願的形式要求對其加徵高額碳税作為懲罰。
這不一定是德國政府希望看到的，甚至可能不是綠黨黨首貝爾伯克或哈貝克的初衷；但綠黨畢竟是一個組織比較鬆散的政黨，其內部既包括比較接近中間路線的務實派，也有大量激進的環保主義者，黨的領導層對後者並沒有足夠的約束力。一旦發生對中企的污名化打壓，我們在政府層面同德國交涉，效果可能非常有限。相關企業還是應當結合自身實際，在做好公關預案的同時，儘早依照新發展理念實現自身轉型。
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