生態修復規模達4000多億，國家鼓勵但社會資本願意來嗎？

【文/觀察者網 李煥宇】綠水青山就是金山銀山，最近，國家要給這個概念“加速”了：

去年11月，自然資源部曾印發《社會資本參與國土空間生態修復案例（第一批）》，並對此做專門解讀，指出在生態保護修復領域政府財力投入有限，社會資本參與不足，必須通過各種渠道、利用各種形式，加大生態保護修復的投入。

一年後，國務院發佈《國務院辦公廳關於鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》，稱長期以來，我國一些地區生態系統受損退化問題突出、歷史欠賬較多，生態保護修復任務量大面廣，需要動員全社會力量參與。

國辦11月10日發佈的意見

11月23日，自然資源部又在政策吹風會上對《意見》進行了專門解讀，明確要從規劃管控、產權激勵、財税支持等多個方面，構建“誰修復、誰受益”的生態保護修復市場機制，稱《意見》中的政策對於推動生態修復，籌集相應的資金或獲取合理的回報具有比較可觀的政策價值。

從《案例》到《意見》不難看出，為了加快讓綠水青山同時也成為金山銀山，國家正下大力氣吸引社會資本。據瞭解，2020年生態修復治理市場規模已達4064億元，而單個項目所需資金可能達到數十億甚至上百億的級別，那麼社會資本是否願意參與其中呢？

生態修復現狀：歷史欠賬多，資金缺口大

歷史欠賬，是國家本次大力吸引社會資本的重要因素。

自然資源部國土空間生態修復司司長周遠波在解讀《案例》的發佈會上坦言：“自然資源開發利用必然對生態環境帶來影響甚至破壞。長期以來，由於高強度的國土開發建設、礦產資源開採以及海域開發利用等影響，使我國在生態保護修復方面歷史欠賬多、修復任務重、資金壓力大，矛盾非常突出。”

觀察者網查閲自然資源部印發的第一批《案例》後發現，當中有不少確實是經歷了數十年甚至是上百年的開採、破壞，責任主體難以確定，成了無人負責的歷史欠帳。

部分《案例》的背景情況

無人負責，就意味着生態修復的責任落到了政府頭上，但生態修復可不是什麼能省錢的活。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文在做客《央視財經評論》時表示，一個項目有那麼一點面積就要花費幾百萬，如果多的，那就要幾十個億。就算面積相同，根據南北和海拔情況，需要的資金還不一樣。

常副所長以青海木裏煤礦為例，稱其高海拔導致需要的金額非常巨大。根據“第一財經”去年的報道，木裏礦區生態整治項目僅第一階段中標價就高達20億元，二、三最高投標限價也分別高達5.6億元和6億元。

這筆費用是什麼概念？在木裏煤礦橫跨的海西、海北兩州，海西州去年的税收收入是60億元，海北州的税收收入是4億元，木裏煤礦合計30多億的生態修復費用，相當於兩州年税收收入的一半。

木裏煤礦 圖片來源：第一財經

巨大的資金需求使得吸引社會資金成了必然，不少《案例》也提到了政府和社會資本在生態修復中的出資情況：

在內蒙古巴彥淖爾市烏梁素海山水林田湖草生態保護修復項目中，政府牽頭聯合多方成立專項基金，其中政府投資平台出資為15.1億，其他主體出資30億；

在上海嘉北郊野公園土地綜合整治項目中，政府專項資金為8億，社會資金有50億；

在湖北嘉魚縣官橋鎮國土綜合整治項目裏，綜合整治和鄉村建設階段的預算投資達到了12.9億，後續還要吸引社會資本開展農村產業融合發展示範園建設，預計金額有40億元。

周遠波表示，近些年，中央財政在山水林田湖草修復工程、國土綜合整治、礦山生態修復、藍色海灣建設等生態保護修復工程中投入了一定資金，起到了重要的引導作用，但面對量大面廣的生態問題，還存在不足。這一方面是政府財力投入有限，另一方面是社會資本參與不足，因此，必須動員社會力量，吸引社會資本，通過各種渠道、利用各種形式，加大生態保護修復的投入，切實提升生態系統的質量，增加生態產品供給。

資本也在積極跟進。國盛證券在一份研究報告中指出，十三五期間，國家生態文明建設不斷升級，進一步強調加強生態系統保護修復；政策持續關注下，生態行業資本逐漸活躍，生態治理市場發展迅速。據中商產業研究院估算，2020年生態修復治理市場規模已達4064億元，近五年年符合增長率達11.5%。

但是，無錫國合環境高端裝備製造基地董事總經理邵焜琨向觀察者網指出，社會資本不是沒有大舉進軍過生態修復領域。

早在2005年，中國就出現了一批由社會資本投資，有着固定收益率保證的特許經營項目（比如污水處理廠）。到了2015年，大量的公私合營（PPP）項目開始出現，單個生態修復項目所需的資金開始猛增，達到數十億甚至上百億的級別，相當於一家民營企業以往營收的10-20倍左右，很多生態修復的民營企業開始四處“跑馬圈地”，社會資本對生態修復的參與熱情很高，一些公司甚至喊出了千億合同額和營收的口號。

可項目所需的鉅額資金又從何而來？據邵焜琨介紹，當時那些生態修復項目的合同規模最高可以達到一家民營企業以往營收的10-20倍左右，因此民營企業主要得依靠項目融資貸款，那段時間的政策環境也適合這麼搞，所以很多企業是高負債。

但生態修復畢竟有一些“先天不足”，比如具有較強的公益屬性，投資回報週期長、收益低，產業發展也受到一定限制。這些缺點在規模龐大的PPP項目裏進一步放大，一個項目的時間最長可以被拉到10-20年，工程的最終的驗收和確認難度也變得更高。邵焜琨舉了一個例子：

“一個縣級市的污水處理廠，項目耗時不會超過兩年，後面就可以進入運營。運營期間有財政兜底的付款，比如説5萬噸可能一噸水兩塊錢，就是説一天的話有10萬塊錢的淨收入，它就會有持續現金流。但PPP項目沒有，PPP比我們傳統環保項目要長的多，最長要10年、20年，有的項目在貢獻營收之前就爛尾了。”

隨着一些生態修復項目無法進入最終的結算驗收階段，這一領域的資金回籠開始出現問題。到了2017年，全國開始批量性地出現大量的PPP項目執行問題，銀行方面於是不再對PPP項目放貸，大量民營企業因為資金鍊斷裂而破產，有些被央企收購。

邵焜琨坦言，在經歷了這樣一段的“泡沫期”之後，社會資本對於生態修復領域其實是比較悲觀的，此前批量性的違約已經讓社會資本承擔了不小的損失。

構建“誰修復、誰受益”的市場機制

政府也意識到了社會資本的悲觀情緒。在2020年的《案例》新聞發佈會上，周遠波指出，生態修復迫切需要政策激勵和制度保障，增強市場信心和預期。

一年後，《國務院辦公廳關於鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》出台，特別強調：“重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主的生態保護修復，獲得相應的生態產品價值回報或者政府投資。”

自然資源部副部長王廣華在《意見》通氣會上表示，這次《意見》明確了社會資本可以選擇的自主投資、與政府合作、公益參與等3種不同參與方式，並通過利用獲得的自然資源資產使用權或者特許經營權發展適宜產業、申請核證碳匯增量並進行交易、經政府批准的資源綜合利用等獲取投資回報。

常紀文副所長指出，國家正千方百計地創造條件，讓綠水青山變成金山銀山，而社會資本最關心的當然是利潤點，也就是要有錢賺，而這次的《意見》很好的回應了這一點。

比如，社會資本修復的土地，可以變成建設用地：

對集中連片開展生態修復達到一定規模和預期目標的生態保護修復主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，從事旅遊、康養、體育、設施農業等產業開發；其中以林草地修復為主的項目，可利用不超過3%的修復面積，從事生態產業開發。

砂石等公共資源可以拿去賣錢：

按照生態保護修復方案及其工程設計，對於合理削坡減荷、消除地質災害隱患等新產生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產生的淤泥、泥沙，以及優質表土和鄉土植物，允許生態保護修復主體無償用於本修復工程，納入成本管理；如有剩餘的，由縣級以上地方政府依託公共資源交易平台體系處置，並保障生態保護修復主體合理收益。

創新林木採伐管理機制，開展人工商品林自主採伐試點，引導社會資本科學編制簡易森林經營方案，對具有一定經營規模的企業可單獨編制森林採伐限額，經審批可依法依規自主採伐；採伐經濟林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依據森林經營方案或規劃自行設計，依法依規自主決定採伐林齡和方式。

甚至在“碳達峯、碳中和”背景下，可以拿造林的碳匯去賣錢：

建立健全自然、農田、城鎮等生態系統保護修復激勵機制。研究制定生態系統碳匯項目參與全國碳排放權交易相關規則，逐步提高生態系統碳匯交易量。

王廣華表示，《意見》明確從規劃管控、產權激勵、財税支持等多個方面，構建**“誰修復、誰受益”的生態保護修復市場機制：**

在規劃管控方面，主要從規劃引導、支持合理用地、優化空間佈局等方面支持社會資本參與。在耕地和永久基本農田數量不減少、質量有提升的情況下，允許做空間轉換和位置調整。新增加的耕地還可以用於佔補平衡，節餘的建設用地還可以用於增減掛鈎。這兩項政策對於推動生態修復、籌集相應的資金或者獲取合理的回報，具有比較可觀的政策價值。

在產權激勵方面，在符合相關規定的前提下，賦予生態保護修復主體一定的權利。一是使用權，比如允許依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，從事旅遊、康養、體育，包括農業設施的產業開發；二十優先權，對社會資本投入並完成修復的國有建設用地，如果用於經營性用地建設項目的，在同等條件下，該生態保護修復的主體在公開競爭中具有優先權；三是轉讓權，社會資本投資修復並依法獲得的土地、海域的使用權等相關權益，在完成修復任務後，可依法依規流轉並獲得相應的收益。

在財税支持方面，《意見》要求發揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態修復，符合條件的可按照規定享受環境保護、節能節水等相關的税收優惠政策，社會資本投入建設的公益林，符合條件並按規定納入公益林區劃的，可以同等享受相關政府補助政策。

在金融扶持方面，《意見》指出，支持金融機構參與生態保護修復，積極開發適合的金融產品，按市場化原則提供中長期資金支持，還有推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態保護修復投資力度等具體政策措施。

總之，要通過釋放這些政策紅利，為社會資本投入生態保護修復，進一步增強動力、激發活力，挖掘生態修復潛力。

邵焜琨向觀察者網表示，本次《意見》從措施上看算是國家在EOD（生態導向的發展，即把環境治理同一級土地開發相結合）模式上的一些探索，想通過更多的保障來提高投資人的信心。畢竟如果不想重蹈PPP模式的覆轍，要麼控制項目規模，比如説把大項目中那些有穩定收益的小項目單拉出來找社會資本來做；要麼就是保證收益，也就是能讓社會資本看到有錢賺。

EOD作為PPP的一種，它的項目規模也是不小的，那收益怎麼保證？自然是要靠土地。就是用遠期的增值空間去彌補在前期的投資收益，比如政企雙方預計一塊2000畝的區域環境全部改善以後，地皮能從50萬一畝變成200萬一畝，以前這種增值都是由房產商享受，現在變成了負責綜合開發的EOD投資單位。邵焜琨坦言，對於財政支付能力較弱的地方政府而言，如果不涉及到土地這樣一個流通性資產，是很難解資金不足這個局的。

目前國內已經有一些企業在做試點，通常都是選一些省會城市的城鄉結合帶，未來具備上升空間的一些地塊。

除了EOD模式對於項目收益的探索，邵焜琨認為如果要進一步吸引社會資本，專業的制度化設計也是很有必要的。現在有一個很大的矛盾即地方政府往往是被動參與到生態修復當中，比如在一次中央環保督察過後，可能馬上就到臨界點了，政府不得不在短期之內上一個項目。但由於缺乏前期的規劃和設計，很多項目其實會變成重複投入，一旦出現重複投入，地方政府又會覺得不值，就對最後的履約就會產生很大的質疑。

邵焜琨表示，整個項目推進還是要有個時間表，讓更多專業的規劃設計方在前期為地方政府提供諮詢，這樣的話就是合理合規合法的推進，形成一種標準化的流程。雖然早期很多PPP項目規範程度不足，但在項目推進過程中，政企雙方都是在合法合規的法律文本的基礎上去開展這些項目，也只有基於這樣的前提下，最終才能夠吸引更多的社會資本方。

生態修復也可以走高科技、工業化路線

無論是PPP還是EOD，目前我國的生態修復項目更多的是還偏向於土建，在邵焜琨看來，生態修復“工程化”並不利於吸引社會資本。

他説，之前的PPP泡沫帶來很大的影響，不僅留下了很多“坑”，還導致環保產業工程化，讓環保產業成為資本的遊戲——砸錢、施工、跑馬圈地……技術不技術根本不重要。但隨着國家這兩年大力挖掘專、精、特、新企業，我國其實也湧現了一批在細分領域做核心裝備的企業。這些不參與土建的企業沒有那麼高的負債率，雖然規模不大，但在收益上卻有爆發增長。如果是基於核心技術與裝備突破，社會資本一樣能取得很好的收益。未來，這種企業可以參與到細分領域小的運維業務，也被稱作“環保管家”的業務當中，不過當前的關注和支持度都還不夠。

邵焜琨

另外，生態修復還可以跟當前的高科技產業結合。比如當下大熱的光伏、儲能，有一些環保企業就在做光伏和儲能行業的廢水處理及資源化，這其實就是搭了這些產業的便車。

邵焜琨認為，生態修復乃至環保產業跟其他產業不太一樣，它有點像互聯網，屬於各個產業的延伸，所以要注重它跟不同產業的結合度。目前，地方政府債務壓力沉重，如果生態修復還是走老的土建路子，實施起來也很困難，所以可以將生態修復同工業發展相結合，把生態修復項目變成光伏、儲能這樣阻力小的優質項目。

國家發改委在近期發佈的《“十四五”特殊類型地區振興發展規劃》中也提出：

支持地方因地制宜利用沙漠、戈壁、石漠化以及荒坡荒灘等地區發展光伏、風電等可再生能源，探索可再生能源發展與流域治理、生態修復、特色產業發展有機融合的新模式。建立健全生態產品價值實現機制和重要流域生態保護補償機制，穩步實施重要生態系統和生態功能重要區域生態保護補償。

邵焜琨表示，這就是一個非常好的指導。土地資源貧瘠地區利用其廣闊的空間優勢，佈局新能源設施，提高地區產值收入，反哺生態修復所需資金，從“輸血”到“造血”，探索本地區資源互補的協同發展機制。

最後，作為一名生態修復行業的從業者，他向觀察者網坦言，雖然社會資本過去在生態修復上承受了很大的損失，但這些大多隻能擱置掉了，當前的大環境也很難讓政府去消化掉這些損失。所以要讓社會資本重新參與到生態修復當中，還是得着眼未來，在制度上做好保障，在實際操作中積極推廣、借鑑已有的成功案例，重塑金融市場對生態修復的信心。