“黑衣人”圍搶老人甘蔗引爭議，執法權到底能不能外包？

【文/觀察者網 周弋博，編輯 馬雪】

12月6日，一段“黑制服當街圍搶老人甘蔗”的視頻引發輿論爭議。

視頻中，多位身着“靜通市容”黑色制服人員把兩名推自行車賣甘蔗的老人圍住，將其一捆甘蔗全部搶走，獨留老人在街上絕望哭泣。

6日當晚，江蘇南通海門區三星鎮政府回應稱，搶奪甘蔗者為該鎮購買服務的第三方市容公司人員。7日，海門區責令有關人員向老人道歉。8日，三星鎮綜合執法局涉事人員勞動關係被解除，4名責任人員被給予政務處分，三星鎮鎮長被責令作出書面檢查。

雖然當地政府及時回應並問責，但強搶甘蔗的並不是城管執法人員，不少網友提出質疑，此舉是否濫用職權？執法權能外包嗎？

上海博和漢商律師事務所合夥人劉璐律師向觀察者網表示，該事件中“黑制服”人員“扣留甘蔗”的行為屬於“行政強制措施”，該行為必須由行政機關具備執法資格的人員實施，不得委託實施，故三星鎮政府的“執法外包”行為已然違法。

劉璐律師指出，行政機關的“外包”行為實質上屬於“政府購買公共服務”，從提高行政效率角度來看有其積極意義，但執法權一般不得“外包”，且財政部已於去年出台了《政府購買服務管理辦法》，行政機關理應遵守，否則將承擔相應法律責任。

網傳“黑制服人員搶老人甘蔗”視頻截圖

“外包城管”，再次惹議

經多家媒體核實，視頻中的事發地為江蘇省南通市海門區三星鎮，視頻中共有兩位老人，一位戴紅帽子一位戴灰帽子。

戴灰帽子的老人倪先生今年68歲，是三星鎮本地人，甘蔗是家庭的主要經濟來源，當天被搶走近50根甘蔗。紅帽子老人的姓名不明，其孫女張女士在接受採訪時表示，爺爺推車出來賣甘蔗是為了減輕家中負擔，補貼家用。

12月6日晚間，三星鎮政府發佈通報稱，上述視頻中身穿制服的人員為該鎮購買服務的第三方市容公司人員，按合同承擔市容管理相關工作。

12月7日，海門區官微發佈此事後續處理意見，要求三星鎮政府登門向老人致歉，同時終止與南通靜通市容管理有限公司（以下簡稱“靜通市容公司”）合作，將該公司列為黑名單，並根據合同條款對該公司進行相應經濟處罰。

12月8日，海門區官微發佈情況通報稱，已解除三星鎮綜合執法局工作人員陸某某勞動關係，該局有關人員以及區城管局有關人員、三星鎮分管副鎮長則被給予政務處分。

同時，三星鎮鎮長袁某某被給予誡勉，並被責令作出書面檢查。

據上游新聞消息，同日，搶甘蔗視頻中戴灰色帽子的老人倪先生在接受採訪時表示，自己無法原諒視頻中那十多位“黑制服”人員。

12月7日下午5點左右，三星鎮政府等部門到倪先生家登門道歉。“他們説，他們做法不對，然後把扣留的甘蔗還給我了。”

“太野蠻了，不原諒他們的行為。”倪先生説，“在被搶那段路，我沒賣甘蔗，就是推車路過。從來沒見過他們，他們過來時也沒説這裏不能賣，話都沒説，拿上就走了。太欺負人。”

而視頻中另一位戴紅色帽子的老人則表示不願再提及這起事件。

倪先生 圖源：上游新聞

即便本次事件中的責任人員已得到處分，部分網友還是指責視頻中的制服人員行為粗暴，缺乏對公民基本權利的尊重和保護，在寒風中推車賣甘蔗的老人不應遭受如此待遇。

與此同時，也有不少網友提出質疑，為何執法權也能“外包”？接受“外包”的第三方公司到底什麼情況？

據媒體調查，靜通市容公司曾於2018年進行業務拓展，對外招聘市容管理人員50名，其工作內容為“協助城管對市容市貌進行有效的管理”。

該公司於2020年11月公開的一份資料稱，2017年9月，通過海門政府採購公開招標，公司順利承接了海門工業園區的市容管控項目。2018年9月，海門高新區看到海門工業園區的成功案例後，也發佈了市容管理服務外包公告，公司中標。2019年1月、3月公司又承接了海門三廠工業園區，海門港新區的市容管控項目。

相關資料稱，在管理區域中，每個板塊分別設隊長和副隊長，帶領隊員對本區域內的城市服務進行綜合管理。在常態化管理工作過程中，公司加大巡邏車投入，與電動車巡邏、步行巡邏相結合，在重點地點全時固守，確保地毯式、無死角、全方位、全時段巡查整治。對跨門經營、亂設攤、亂晾曬、亂停車、亂堆物、亂搭建、亂張貼等“六亂一跨”現象進行説服教育和徹底整治。

“公司對海門市容管理的參與，使攤販與城管之間多了一個第三方服務管理環節，城管執法人員更多地扮演“裁判者”的角色，“管罰分離”也避免了執法人員“情緒執法”，更好地做到文明和公正執法。”

然而，與這份資料內容不同的是，本次視頻曝光後，三星鎮政府明確表示，該公司現場處置過程簡單粗暴，與約定工作要求格格不入。

據紅星新聞消息，今年4月，南通市海門區人民政府海門街道辦事處與靜通市容公司簽署了《委託管理協議書》，服務期限自2021年5月1日至2024年4月30日止，合同試用期至2021年7月30日，委託承包管理費用總金額為2437萬餘元，服務內容與該公司此前中標的項目基本相同。

此外，該市容服務外包項目此前曾被另一家競標公司舉報不公平競爭。江蘇政府購買服務信息平台顯示，2021年6月11日，海門區財政局發佈《海門區財政局政府採購投訴處理結果公告3》，內容為南通阿里物業管理有限公司投訴海門區海門街道辦和相關供應商江蘇靜通市容公司及另一家公司。

海門區財政局此後回覆處理結果稱，投訴內容中“招標文件設置的‘市容管理服務業績’評分條款屬於設定特定金額合同業績，構成對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇”的理由成立。

投訴人陳先生表示，他認為招標文書有傾向性，“相當於為對方（靜通市容公司）量身定做的，所以他能中標。”

江蘇靜通市容管理服務公司工商信息 圖源：國家企業信用信息公示系統

值得注意的是，與本次事件類似的“外包”爭議，此前也有發生。

今年3月28日，一段視頻被大量轉發：浙江省桐鄉市一位“市容巡查”人員，要求沿街藥店撕掉玻璃窗上的店名標識，並表示這是桐鄉市政府要求，不執行便“格殺勿論”。

桐鄉市綜合行政執法管理局事後表示，該人員系第三方外包服務公司人員，在操作上存在失誤，對上級的要求領會有問題，已責成第三方外包公司對該人員停職調查。

該事件曝光後，涉事外包人員“官威”十足的恫嚇一度引發網友們關於“執法權能不能外包”的爭論。時隔大半年後的今天，這個問題再一次被擺上了枱面。

“外包”是否合法？律師：執法一般不****允許“外包”

從法律角度上來看，“粗暴執法”和“執法外包”是兩個層面的爭議。

前者則指執法人員在執法過程侵犯當事人合法權益的情況，重點在於判斷執法行為本身是否合乎法定程序，是執法手段層面的問題。

後者是指行政機關將權力委託給第三方行使，重點在於判斷該項權力究竟能不能委託，以及被委託的第三方是否符合接受委託的條件，是執法資格層面的問題。

然而，如果某項權力本來就不允許“外包”，第三方就不會具有執法資格，無論有沒有“粗暴執法”都是違法的。

上海海博和漢商律師事務所合夥人劉璐律師向觀察者網表示，“外包”較為正式的説法為“政府購買公共服務”，其本意系將社會組織、民營企業、志願者等主體納入城市管理的系統中來，用以緩解基層政府與執法單位經常面臨事多人少的現實困境，有利於充分發揮治理投入的效果和效率，提高公共服務的質量水平，具有一定的積極意義。

“但這些工作方式的創新，並不意味着行政執法權力與責任的轉移。同時，政府購買公共服務也應當符合法律規定。”

劉璐表示，以“外包”形式開展工作時，首先要明確該服務類型是否能夠外包，尤其是涉及到行政執法時，一般不允許外包；其次，採購服務時應當符合法定程序，根據服務的類型及涉及的金額，必要時採用公開招標的方式採購；再次，應當保障採購的服務質量過關。

“同時，機關單位應當建立採購服務考核制度，確保採購的服務符合要求。將服務外包後，外包方是以該機關單位的名義對外提供服務的，在提供服務過程中出現侵犯公民合法權益的情況時，該單位是直接責任人，承擔相應法律後果。”

觀察者網也注意到，《行政許可法》和《行政處罰法》均允許行政機關將許可權和處罰權委託給第三方實施，但同時也對委託程序和受託對象作出嚴格的規定，並明確責任主體為作出委託的行政機關。

《中華人民共和國行政許可法》

第二十四條 行政機關在其法定職權範圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委託其他行政機關實施行政許可。委託機關應當將受委託行政機關和受委託實施行政許可的內容予以公告。

委託行政機關對受委託行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。

受委託行政機關在委託範圍內，以委託行政機關名義實施行政許可；不得再委託其他組織或者個人實施行政許可。

《中華人民共和國行政處罰法》

第二十條　行政機關依照法律、法規、規章的規定，可以在其法定權限內書面委託符合本法第二十一條規定條件的組織實施行政處罰。

行政機關不得委託其他組織或者個人實施行政處罰。委託書應當載明委託的具體事項、權限、期限等內容。委託行政機關和受委託組織應當將委託書向社會公佈。

委託行政機關對受委託組織實施行政處罰的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。

受委託組織在委託範圍內，以委託行政機關名義實施行政處罰；不得再委託其他組織或者個人實施行政處罰。

第二十一條　受委託組織必須符合以下條件：

（一）依法成立並具有管理公共事務職能；

（二）有熟悉有關法律、法規、規章和業務並取得行政執法資格的工作人員；

（三）需要進行技術檢查或者技術鑑定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑑定。

不過，法律允許“外包”並不代表所有的權力都能“外包”。從本次事件中靜通市容公司人員的行為來看，三星鎮政府的“外包”屬於違法行為。

劉璐指出，靜通市容公司對老人所賣甘蔗進行的所謂“暫時扣留”，實際系法律概念中的**“行政強制措施”**，其目的是為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

“然而，《行政強制法》明確規定，行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權範圍內實施，不得委託實施。與此同時，行政強制措施也應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。”

換言之，本次事件中“黑制服”奪走老人甘蔗的行為，不僅不能被“外包”，即便不“外包”也必須要由有執法資格的人員實施，而靜通市容公司明顯不具有相應的執法資格。

《中華人民共和國行政強制法》

第十七條 行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權範圍內實施。行政強制措施權不得委託。

依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。

行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。

劉璐同時指出，即便不考慮南通靜通市容管理有限公司有沒有執法資格的問題，其所謂的“執法程序”也是嚴重違法的。

“行政強制措施在實施時必須出示執法身份證件，當場告知老人採取暫扣措施的理由、法律依據並聽取老人的陳述和申辯，還須告知老人依法享有的權利、救濟途徑，製作現場筆錄需由老人和行政執法人員簽名或蓋章，最後還需製作並當場向老人交付扣押甘蔗的決定書和清單。”

“顯然，該公司並未按照上述程序‘執法’，其違法行為應由基層政府承擔相應的法律責任。”

網傳“黑制服人員搶老人甘蔗”視頻截圖

劉璐稱，由國家財政部制定的《政府購買服務管理辦法》已於2020年3月1日施行，其中明確了政府購買公共服務的定義、承接主體要求和禁止納入範圍，建議行政機關在“外包”時嚴格遵守該規定，同時對執法人員加強培訓，統一管理。

《政府購買服務管理辦法》

第二條 本辦法所稱政府購買服務，是指各級國家機關將屬於自身職責範圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府採購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，並根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。

第六條 依法成立的企業、社會組織（不含由財政撥款保障的羣團組織），公益二類和從事生產經營活動的事業單位，農村集體經濟組織，基層羣眾性自治組織，以及具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體。

第十條 以下各項不得納入政府購買服務範圍：

（一）不屬於政府職責範圍的服務事項；

（二）應當由政府直接履職的事項；

（三）政府採購法律、行政法規規定的貨物和工程，以及將工程和服務打包的項目；

（四）融資行為；

（五）購買主體的人員招、聘用，以勞務派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項；

（六）法律、行政法規以及國務院規定的其他不得作為政府購買服務內容的事項。

“如此，才能真正發揮政府購買公共服務的價值所在，充分發揮治理投入的效果和效率，提高公共服務的質量水平。”