魏程琳：城管出事為何總是“第三方”？

【文/觀察者網專欄作者 魏程琳】

12月6日，“南通市三星鎮市容公司人員粗暴對待賣甘蔗老人”的新聞引起網絡熱議，“出事又是第三方”成為事件討論核心，亦是問題的關鍵所在。在公共執法領域，為何頻現“第三方”“臨時工”出事呢？

事實上，南通市城管執法引起網絡輿情距離上次不到3個月。2021年9月15日，南通市經開區一名城管協管員將擺攤老人拎起騰空摔打的視頻就引起網絡討伐，事件最終以對協管員行政拘留加罰款的方式結束。

視頻丨九派新聞

“第三方”公司

執法權是行政機關依法對他人人身自由和財產施以強制的權力。無論是“第三方”還是協管員，都無執法權，其工作職責僅限於“協助”管理。然而，現實中的協管員或第三方卻分享了執法權力，成為“影子官員”。他們在街面空間治理中可以施加強制權，但遇到較真的執法對象，就會遭遇“合法性”困境。

為何正式的城管執法隊員不在街面執法呢？從全國看，各地城管局都面臨着正式執法人員嚴重緊缺的情形，能夠帶隊一線執法的城管隊員更是“捉襟見肘”。於是，為了有效管控街區空間秩序，城管局不得不招聘大量輔助人員即“協管員”。

筆者在中部某省會城市調研發現，該市中心城區的正式執法人員與協管員的比例大致為1:5，而在開發區或邊緣城區，這一比例可能升至1:15甚至是1:30。也就是説，負責街面管理工作的人中，只有僅有極少數人是執法隊員，甚至大多數路段街面管理中沒有正式執法人員。

人數眾多的協管人員羣體，工資通常不高，能力素養參差不齊。但城市街面空間治理卻充滿複雜性、流動性，處置不當容易出現摩擦事件。城管暴力執法一度成為學界和社會大眾批評的對象。

為改變城管執法形象，有的地方也開始探索“鮮花執法”等柔性執法手段。2016年，《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中，明確提出“協管人員只能配合執法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執法工作。”“協管人員數量不得超過在編人員，並應當隨城市管理執法體制改革逐步減少。”

筆者當時就撰文指出，“城市管理離不開協管員”。在中央精簡政府人員的大背景下，在編城管隊員人數很難增加；如果不能提升人員質量，協管人員數量減少只能以犧牲城市治理效益為代價。

後來的實踐證明，各地的協管員略有減少，但離“協管員人數不得多於在編人員”的目標還有很遠。“第三方”公司既滿足了“減少協管員”的要求，又滿足了保持城市管理效果的要求，最重要的是能夠規避協管員等輔助人員帶來的意外風險。

那麼，第三方與協管員有什麼區別？

“第三方”是政府服務外包中的乙方，承接具體區域內的具體事務，以街面管理結果對甲方負責；協管員則是城管局、城管中隊或街道等行政部門親自招聘、自行管理的人員。兩者的共同點是，“法令難及吏役”，即都因非政府人員身份，而不受法律規則的約束；兩者的區別在於，第三方人員歸公司管理，政府無權管理人員，也即無法監督管理過程。然而，第三方依然是代表政府做街面管理，在羣眾眼中，他們的行為就是政府的授意行為，出了事情還是找政府。“賣甘蔗老人事件”表明，服務外包並不能讓地方政府避免輿情追責。

這一點，在《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》中也有明確的規定：

《中華人民共和國行政許可法》

第二十四條 行政機關在其法定職權範圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委託其他行政機關實施行政許可。委託機關應當將受委託行政機關和受委託實施行政許可的內容予以公告。

委託行政機關對受委託行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。

受委託行政機關在委託範圍內，以委託行政機關名義實施行政許可；不得再委託其他組織或者個人實施行政許可。

《中華人民共和國行政處罰法》

第二十條 行政機關依照法律、法規、規章的規定，可以在其法定權限內書面委託符合本法第二十一條規定條件的組織實施行政處罰。

行政機關不得委託其他組織或者個人實施行政處罰。委託書應當載明委託的具體事項、權限、期限等內容。委託行政機關和受委託組織應當將委託書向社會公佈。

委託行政機關對受委託組織實施行政處罰的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。

受委託組織在委託範圍內，以委託行政機關名義實施行政處罰；不得再委託其他組織或者個人實施行政處罰。

然而，另一個容易被隱藏的問題是，市容管理的外包模式，有可能帶來街面管理的灰色化。按理説，並無執法權的第三方公司，只能通過社會性制衡做街面管理。例如通過熟人關係、社會評價、道德約束、説理等方式。但在面對經驗豐富的流動攤販、性格執拗的店家時，社會性制衡近乎失效。為了保證街面管控效果，第三方可能會用“狠人”進行街面管理，難免出現暴力懾服或者以暴制暴。這在某些地方也取得“顯著效果”，代價是街面管理的灰色化和政府權威的弱化。

法制不能超越經濟社會發展階段

值得注意的是，近期的城管執法網絡事件，並非發生在大城市和主城區，而是處於城鄉結合部地帶，側面反映了目前我國正在推動的行政處罰權執法下移的政策效果。在行政處罰權執法權下移過程中，城管部門首當其衝。

2021年7月，筆者在H市、S市兩個執法權下移試點城市調研發現，“賦權難增能”是政策調適的困境表現。上級部門下放的執法權，通常是難以行使或者行使起來成本過高的權力，下移的人員又與事項內容不匹配。所以，在基層執法權下移被稱為“甩包袱”。

H市某區將綜合執法中心設在街道，但司法局人員根本不下去，食藥監人員則揚言要回歸局裏，最後，城管部門成了綜合執法的主力軍。S市的綜合執法中心基本上是對街鎮已有執法力量進行辦公場所式的整合。S市楊鎮是工農業為主的鄉鎮，以往自由買賣農副產品的農民、鎮域市民突然受到城管隊伍的管理，一時間難以接受，城管執法也陷入社會性不合作的困局之中。

法制與地方經濟社會發展階段相適應，是社會治理法治化的前提。同樣是流動攤販，在農村和在城市卻具有不同的功能和治理問題。流動攤販在農村解決了村村之間、村與鎮之間的空間阻隔，加快了農副產品和工業製品的流動，降低了農民與市場對接的成本，除了在“逢會”“逢集”時需疏通交通要道，基本上不會帶來治理難題。

但在人口密集、節奏較快、流動性較高的城市，流動攤販經常聚集商場、菜場、學校、醫院等人口流動密集區，給原本就擁堵的空間及正規經營商家帶來負面效應，所以，城市政府要加強街面市容秩序管理，以回應絕大多數人的出行生活便利訴求。在城管與攤販長期的“貓鼠遊戲”互動模式下，雙方都保留了彈性空間，有效控制了街面衝突的發生頻率。

城市街面空間治理體制的特徵是人財物等資源密集，農村街面空間治理體制則是相對簡約低成本的。顯然，以農村街面治理體制去治理城市空間是不合適的；但以城市治理體制去治理農村就一定合適嗎？諸多鄉鎮綜合執法的社會性困局説明，治理體制不能超越經濟社會發展階段和羣眾認知水平。於農民而言，農副、生活用品自由交易，遠比被規定時間空間的街面管理更重要。

種甘蔗老農遭遇第三方公司粗暴執法，折射出城鄉中國轉變中的社會治理複雜性。綜合網絡信息可知，南通三星鎮地處城鄉結合區域，是家紡商品的生產、銷售集散地，面臨着更為複雜的街面治理情形。政府唯有采取更有智慧、更有誠意的街面治理模式，才能獲得理想的公共治理效果。

目前看，市容管理外包模式並未實現“減人”“卸責”的功能，從體制機制上完善街鎮執法用人制度，將一線“準行政”人員納入法律規則治理體系之中，或許能遏制街面權力失控的衝動。

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