黑龍江農機國補資金超支20多億，誰在“騙補”？
黑龍江收繳農機補貼風波
本刊記者/陳惟杉
發於2021.12.13總第1024期《中國新聞週刊》
“這是家醜。”11月22日，在全省農機購置補貼專項整治工作推進會上，黑龍江省副省長李玉剛説。
“家醜”指2019年、2020年於黑龍江銷售的部分農機具在申請農機購置補貼時存在違規行為——虛開發票，即經銷商開給購機户的發票金額高於實際售價，目的被視為“騙補”。李玉剛説，騙取中央補貼資金，“相當於罪加一等”。
查實虛開發票的目的在於收繳補貼資金。9月底，針對存在虛開發票問題的機具，黑龍江調整了其2019年、2020年享受的補貼標準，以200馬力及以上四輪驅動拖拉機為例，補貼額驟降至6.07萬元，2019年、2020年則可分別達到12.12萬元、11.09萬元。其間的差額便屬於被收繳部分，由產銷企業承擔。
按照資金收繳方案，2020年補貼額差價收繳工作需要在今年年底前完成，2019年補貼額差價收繳工作可遲至2022年6月底前結束。但是資金收繳進展緩慢，正遭遇產銷企業的消極抵制，而與他們站在一邊的甚至還包括一些基層農機管理部門公職人員。
“總幹一些違心的事，自己良心上也過不去。”有黑龍江縣級農機管理部門人士告訴《中國新聞週刊》，曾有地市農機管理部門負責人在省內會議上直言，“銷商沒有責任”，但意見無人聽取。產銷企業，特別是虛開發票的經銷商究竟是否在“騙補”？而黑龍江的這場專項整治工作背後又有哪些問題被掩飾？
2020年10月，黑龍江的一處水稻收割場景。圖/新華
收繳背後的國補超支
“收繳工作被推給縣級層面落實，但多數縣尚處在收集證據階段。經銷商需要自證清白，逐一證明自己在2019年、2020年出售的機具沒有虛開發票，證據便是與發票金額相同的實際付款憑證，如銀行、微信轉賬記錄等，拿不出證據就會被視為違規”。前述縣級農機管理部門人士説，核查的產品範圍是省級工作專班下發的675個涉嫌違規產品，“逐台確認，一個不漏”。
收集證據原本被要求在11月28日結束，但此後被推至12月10日。“一些超支較多的縣已經動用公安等手段，要求經銷商簽訂整改承諾書，就是承認違規，並確認需要退回的補貼差額”。一位縣級工作專班工作人員承認，只有在收集完證據後才能收繳資金，而各級政府層層傳導壓力很大，省政府成立了6個督導組赴地市檢查進度。
省、市、縣三級政府均已成立工作專班，由發改、財政、公安、市場管理、税務、信訪等部門工作人員組成。有縣級專班督促經銷商儘快拿出證據時直言，省公安廳已作出嚴格要求，“但還沒到撕破臉的時候”。
海倫市與巴彥縣是最早被調查的兩個地區，其2020年使用國補額度均過億元，正是對這兩地經銷商虛開發票的調查開啓了專項整治。
海倫市算是收繳進度較快的地區。據海倫代市長劉曉光11月22日介紹，初步核實違規機具1563台，應追繳資金1854萬元，已經追繳101.8萬元。而有海倫市經銷商告訴《中國經濟週刊》，自己需要上繳數十萬元，本地14位經銷商中，絕大多數均已象徵性地上繳幾萬元，“不然被逼得太緊”。
其實，需要上繳數十萬元補貼差額在黑龍江2000多名經銷商中並不算多，有經銷商自行測算，其所需上繳的金額高達1500萬元以上，“身邊一些經銷商已經離開黑龍江，留在本地實在扛不住壓力”。
儘管黑龍江省農業農村廳相關負責人表示，675種涉嫌違規的產品只佔所有補貼產品型號的8.1％，但有業內人士告訴《中國新聞週刊》，由於一些進入補貼目錄的產品根本沒有售賣，因此從實際市場銷售來看，這675種產品佔據相當大比重，導致黑龍江經銷商幾乎無人不受到波及。
“沒有人簽訂整改承諾書，一旦簽字就麻煩了。”前述海倫市經銷商表示，他拒絕簽字的另一個原因是尚未與生產企業完成責任劃分，“生產企業告訴我，如果簽字差額就全部由我補繳”。
儘管李玉剛表示，要讓產銷企業承擔責任，同時稱第一責任人就是生產廠家，銷售只是渠道，但是他並未提及明確的產銷企業分擔方式。
“目前施壓的對象就是經銷商，因為廠家多數在外地。”前述縣級農機管理部門人士表示，“此前省級專班已經與涉嫌違規產品的廠家開了兩次會，但執行的困難之處在於，首先沒有明確劃分產銷企業各自應該承擔的責任；其次，如果廠家承擔這筆款項，特別是一些國企、上市公司，這筆款項該如何在賬目上列支？我們也跟一些廠家進行過接觸，對方的觀點是這筆款項很難入賬”。
黑龍江急於推進收繳工作的一個重要背景便是2020年使用國補資金超支。
黑龍江分配到的國補資金通常佔據總量的十分之一左右。2020年，中央財政劃撥黑龍江省農機購置補貼資金18.95億元，但是查詢黑龍江省農機購置補貼信息實時公開系統可以發現，2020年實施資金高達42億元以上。江蘇大學中國農業裝備產業發展研究院教授張宗毅告訴《中國新聞週刊》，2020年部分省份都存在國補超支的情況，但黑龍江的形勢尤為嚴峻。
國補“超支”的一個重要原因便是購機熱情高漲。“農民購機可謂‘瘋狂’，一度達到只要上午到貨，下午就會售罄的程度。”前述縣級農機管理部門人士説，一些經銷商2020年的銷量翻了一番，背後的驅動力量是黑龍江的“省補”政策。
黑龍江為推動秸稈綜合利用，相關機具在原有國補的基礎上疊加“省補”。“省補”政策於2019年10月才出台，2020年延續，按照國補額度的三分之二給予累加補貼，總補貼額不超過機械銷售價格的50％。
有接近農業農村部的人士向《中國新聞週刊》透露，曾有農業農村部人士對黑龍江的“省補”政策提出反對意見，擔心疊加的“省補”會產生一系列問題，但對方並未聽從。
但是更難以讓前述縣級農機管理部門人士理解的是，補貼系統可以實時顯示已經使用的國補資金額度，而且非常精確。近20億元國補資金幾近枯竭時，為什麼沒能及時關閉系統？按理説應該跟領導及時彙報，建議關閉系統，再研究下一步對策。
這其中還夾雜着極為荒唐的一幕。2020年11月30日，黑龍江經銷商得到消息，12月1日後200馬力及以上拖拉機補貼額度將從11.09萬元下降至8.2萬元，結果11月30日當天拖拉機賣出幾千台，包括一些經銷商手中的庫存，甚至包括正在進貨途中的拖拉機都在那晚開出了發票。有經銷商反問《中國新聞週刊》，“一天售出幾千台拖拉機，涉及國補數億元，如此反常的交易為何都沒有促使補貼系統關閉？”
**在“省補”的驅動下，黑龍江2020年國補資金超支逾20億元。**黑龍江希望從產銷企業收繳部分已經發放的2020年國補資金，並對更多並未發放的國補降檔發放。政府為收繳給出的理由是經銷商虛開發票“騙補”，但是這顯然難以被產銷企業，特別是經銷商們接受。
虛開發票能否“騙補”？
“最根本的一點是經銷商根本沒見到錢，補貼直接發放給了購機的農民，找經銷商要錢確實説不過去。”前述縣級農機管理部門人士説。
按照農機購置補貼的發放流程，在經銷商開出發票後，購機户將其交至縣級農機管理部門錄入補貼系統，國補會被直接發放至購機户賬户。
“比如一台200馬力拖拉機經銷商賣給農民的價格是18萬元，經銷商進貨價格約在16萬元，剔除運輸、庫房等成本，這台拖拉機的利潤空間基本在1萬元左右。2019年補貼額是12.12萬元，今年9月被下調至6.07萬元，差額超過6萬元，1萬元的利潤卻可能被要求補繳6萬元，哪位經銷商會有能力承擔？”受訪的經銷商多認為，在2020年農機銷量猛增的背景下，由於市場競爭壓力增大，經銷商單台機具的利潤空間甚至在一定程度上被擠壓，“最終不會有一分錢國補流入經銷商口袋，真正受益的還是購機户”。
其實李玉剛在談及如何穩控購機户時也提到，違規行為的主體是產銷企業，但實際獲益方是購機户，“如果他們佔了便宜還鬧，那説明我們的政策宣傳工作根本沒做”。
補貼資金並未流入經銷商口袋，經銷商虛開發票又能否“騙取”更多補貼？
其實，國內的農機補貼政策為“定額補貼”，每年國補首先會劃定補貼範圍，如2020年就包含15大類42個小類153個品目的機具，各省份再為每個品目下不同檔次的產品設定補貼額，如“200馬力及以上四輪驅動拖拉機”便為輪式拖拉機這一品目下的一個具體檔次，2020年黑龍江原本確定這一檔次的產品補貼額為11.09萬元。之後，不同農機廠家會將旗下的產品投檔，經過鑑定後形成各省份當年的補貼目錄，如“200馬力及以上四輪驅動拖拉機”這一檔次可能彙集N個廠家的N款產品，無論其最終售價有何差異，均會享受11.09萬元的補貼額度。
換句話説，一款機具一旦進入補貼目錄，所能享受到的補貼金額便已經確定，與最終售價、發票金額無關。
其實在2004年至2010年間，我國農機購置補貼按照從價補貼的方式進行，即按照機具售價的一定比例給予補貼。張宗毅認為，之所以在2011年轉換為定額補貼，一個原因便是遏制廠商的漲價衝動，以及虛報價格進而套取補貼資金。
如果説虛開發票無法獲取更多補貼，那麼經銷商虛開發票的動力究竟何在？
“其實經銷商也很違心，因為高開發票首先就意味着經銷商需要多繳税款。”前述縣級農機管理部門人士表示，一般情況下，將發票錄入補貼系統時，系統會設置一條“紅線”，也就是發票金額如果沒有達到補貼額的2.5倍就無法錄入，屆時系統會顯示因銷售金額過低無法錄入，這款產品即使已經存在於補貼目錄也可能無法領取國補，因此就形成了發票金額至少是補貼額2.5倍的“潛規則”。
為什麼會有這樣的“紅線”存在？這緣於各省份如何為每個品目下不同檔次的產品設定補貼額。原農業部辦公廳、財政部辦公廳發佈的《2018—2020年農機購置補貼實施指導意見》明確提出，補貼額依據同檔產品上年市場銷售均價測算，原則上測算比例不超過30％。換句話説，補貼額要控制在產品售價30％以內。據瞭解，在一些地區實際操作中30％的上限可以上浮至40％，由此形成了錄入補貼系統的發票金額需要達到補貼額2.5倍的“潛規則”。
其實，這樣的“潛規則”在黑龍江一些地方政府發佈的公告中曾被“明示”，海倫市農機補貼政策公告曾明確提出，發票金額需要達到補貼額的2.5倍，這則公告在專項整治啓動後便被刪除，據瞭解，發佈這則公告的工作人員受到紀委監委調查。
“曾經出現這樣的公告也證明，如果發票金額沒有達到補貼額的2.5倍從而無法錄入，便有可能一分錢補貼都拿不到。”有哈爾濱經銷商告訴《中國新聞週刊》，農民在購置一款機具時肯定已經有了按照補貼目錄足額獲取補貼的預期。
確定一款機具的定額補貼額度時不應超過售價的30％，但是政府以失真的售價確定的補貼額過高，倒逼經銷商虛開發票保證購機户領取政府認可的補貼額，在這一邏輯鏈條中，問題的關鍵顯然不出在經銷商虛開發票的環節。
本末倒置的專項整治？
“真正可能出現問題的是在投檔環節，如果企業的某款機具符合某檔次參數要求，但是該檔次的補貼額相比於機具的實際售價比例畸高，企業應該可以‘降檔’，在不超過該檔次確定的補貼額的情況下自主填寫與實際售價相適配的補貼額。”張宗毅表示，但各個省份的具體政策有所差異。
《中國新聞週刊》 注意到，去年9月30日發佈的《黑龍江省關於進一步做好農機購置補貼機具投檔工作的通知》提及，如產品銷售指導價較低，為避免補貼比例畸高，生產企業可以在不高於該檔次補貼標準的基礎上選擇自填補貼額。但是在2020年4月黑龍江公佈第一批農機產品的補貼標準及投檔要求時，並未出現這樣的內容表述。因此9月30日的通知被不少廠家視為“打補丁”的政策。
“其實廠家也覺得自己很冤，比如‘200馬力及以上四輪驅動拖拉機’對應的補貼額只有一檔，廠家的一款產品符合該檔技術參數，但是該檔對應的補貼額相比於產品的真實售價又比例畸高。”有業內人士表示，這時候廠家總不能把一台200馬力的拖拉機投入180馬力那檔，更多是在投檔時就虛報指導價。
有農機廠家負責人告訴《中國新聞週刊》，企業在投檔時填寫指導價，其實象徵意義大於實際意義，因為所投檔次對應的補貼額，是依據同檔產品上年市場銷售均價測算得出的，原則上測算比例不超過30％，並非根據企業填寫的指導價測算。“而大部分省份的大部分產品的補貼標準是低於銷售價格30％的”。
“根源就在於最初測算補貼額度時，如果不掌握一款農機的實際市場價格，定額補貼的額度是如何測算出來的？”前述黑龍江縣級農機管理部門人士表示，“如果200馬力段拖拉機只補貼6萬元，沒有廠家會虛報指導價，也沒有經銷商會虛開發票”。
顯然，黑龍江並未根據市場行情的變化及時降補。
仍以200馬力拖拉機為例，2019年、2020年黑龍江原定的補貼額分別超過12萬元和11萬元，但有經銷商告訴《中國新聞週刊》，其實一些小廠的出廠價早已降至十七八萬元上下，最低可至16萬元左右，一些國產大品牌的出廠價也在二十一二萬元左右，如果沒有小廠的競爭壓力，其出廠價此前可高達30多萬元。“十一二萬元的補貼額其實是按照30多萬元的價格測算而來，但其實近兩年價格已經下降”。
就在黑龍江仍對200馬力拖拉機給予超過10萬元補貼時，一些省份已經將補貼額降至6萬元左右。前述農機廠家負責人告訴《中國新聞週刊》，於是就會出現一種情況，“一款售價十七八萬元的200馬力拖拉機，按照一些省份6萬元的補貼額計算，投檔時不需要虛報指導價，經銷商開發票時也沒有高開的必要，因為這些省份及時調整了補貼額，但是同樣一款拖拉機在黑龍江卻會虛報指導價、虛開發票”。
在今年9月降補後，黑龍江200馬力及以上四輪驅動拖拉機的補貼額也下降至6萬多元。
“真正制定規則的人沒有把規則制定好。”前述農機行業業內人士感慨，正常情況下應該及時調整補貼額度，但只要補貼資金不出現超支也不會調整，因為補貼資金來自中央，本地農民獲益。這種默許讓廠家有“空子”可鑽，廠家的產品完全符合技術參數要求，不然也不會通過鑑定順利投入相應檔次，入檔後到末梢經銷環節，怎麼可能不按照投檔確定的補貼額度開發票？“這一次不得不捅破這層窗户紙，但是現在的專項整治本末倒置，不去處理問題的根源，反而抓住末梢環節”。
當下，專項整治仍在繼續，產銷企業，特別是經銷商仍坐立不安。有經銷商表示，雖然黑龍江在向一些規模較大的廠家施壓，提出如果不配合，未來會取消其產品在黑龍江享受補貼的資格，這算是以黑龍江在國內舉足輕重的農機市場地位作為籌碼，但是其在與廠家溝通後對方仍表示要看其他廠家的情況行事，畢竟涉及286個廠家。“而一些本地的小廠則可能直接選擇關門，註銷後明年再註冊成立新的公司，如此一來上繳補貼差額的壓力可能全部落在經銷商身上”。
其實，在2021年年底前完成2020年補貼差額的收繳工作可能並非矛盾的集中爆發點，因為收繳工作針對的是已經發放的補貼，而據瞭解，2020年已經發放的補貼額度十分有限。
“黑龍江農機補貼的結算週期甚至會拉長至一兩年。比如像齊齊哈爾、佳木斯的部分縣，2019年90％的補貼還沒有發放。全省2020年的補貼基本上均未發放，只有10多個資金較為充裕的縣已經發放，因此需要收繳的額度還算有限”。有哈爾濱經銷商告訴《中國新聞週刊》，只有先將2020年已經多發的補貼收繳，才能按照降補後新的補貼標準發放補貼，而這才是最大的考驗，“屆時購機户可能會發現自己拿到的補貼額驟降”。
這讓部分為購機户“墊補”的經銷商心中頗為不安。所謂“墊補”指在補貼發放前，這部分款項購機户打給經銷商欠條，等補貼下發後再還給經銷商，隨着補貼額下降，部分經銷商已經對完全收回資金不抱希望。“一些經銷商的‘墊補’金額甚至可能高至上千萬，你可以簡單計算，一台200馬力拖拉機的補貼額就是11.09萬元，銷售100台的‘墊補’金額就達千萬級別”。
李玉剛在11月22日的會議上表示，經銷商和原先購置農機的農民之間的結算額度發生變化，不能再給農民留下後患，避免生產銷售企業回過頭再去找農民算賬。這被他視為完成違規資金收繳後的下一個關鍵環節。