龔炯：中國反壟斷，可以理直氣壯提出對內和對外的區別

【採訪/觀察者網 劉惠】

·中國反壟斷歷程

觀察者網：自2007年頒佈《反壟斷法》，到國家反壟斷局掛牌成立，我國反壟斷進入了新階段，您怎麼評價中國反壟斷走過的這14年？

龔炯：中國《反壟斷法》從2008年開始實行，一直到現在走過了很漫長的一條路。《反壟斷法》被稱為“經濟憲法”，是維護市場機制的基礎性法律。

中國《反壟斷法》主要包括四個方面，一是關於經營者集中，經營者如果想兼併，則需要一定條件和必要的申報，得到國家政府的允許後進行兼併。

第二，橫向和縱向壟斷協議的行為，對一般企業來説，像價格操縱、價格聯盟這類行為是不可以的。《反壟斷法》第14條也規制一定的企業縱向約束行為，比如企業控制經銷商的一些做法。

第三，針對擁有市場支配地位的企業，有一些行為對於一般企業可能是允許的，但有市場支配地位的企業是不能做的，比如拒絕交易、價格歧視、無故搭售等等。

最後一個是關於規制行政壟斷，這是中國比較特殊的一面。

總體評價中國的反壟斷歷程，我覺得中國已經完全趕上了歐盟和美國的執法水平，現在也沒有太大的差距，《反壟斷法》經過了14年的沉澱，變得更加成熟穩重。

就從前三個方面來看，中國的經營者集中的審批程序和專業水平已經和歐盟、美國的差別不大。歐盟、美國和中國是世界上三大主要經濟體，在經營者集中做申報的時候，很多跨國企業都在這三個經濟體上同時進行申報，因為它們通常在這三個市場都有業務。

國家反壟斷局正式掛牌。圖片來源：新華社

2021年11月18日，國家反壟斷局正式掛牌。從機構角度上來説，這是很大的一步，因為之前是三家反壟斷執法機構聯合執法，分別是國家發改委、國家工商總局和商務部的相關反壟斷局，後來這三個機構總體併到了市場監管總局，現如今新的反壟斷局是三家合併後的結果，這種做法提高了反壟斷地位，把反壟斷立法和執法往前推進了一大步。

觀察者網： 國家反壟斷局成立後，迅速公佈了一批反壟斷案例和處罰，涉及藥品、互聯網平台等領域。當前，我國在哪些領域的壟斷情況比較嚴重？

**龔炯：**企業對於市場份額和市場地位都有追求，所以實質上企業的逐利性決定了一般會去追逐壟斷地位，比如在互聯網行業。

互聯網行業和傳統行業最大的不同是互聯網邏輯是贏者通吃，存在網絡效應，每一家互聯網企業都必須要做到儘量大的規模，而且競爭是非常激烈的。

從這種角度來思考互聯網行業的話，我們可以看到頭部企業在市場上的分量是非常大的，比如微信和阿里的兩個平台已經遍佈中國市場。

我想強調的是，壟斷本身並不違法，壟斷只是佔有一定優勢的市場地位；但在壟斷的基礎上，也就是佔據市場支配定位的前提下，進行了濫用市場支配地位的行為——這種現象除了出現在一個相關市場外，有時也會波及幾個相鄰的相關市場，也就是業內所説的相鄰市場的槓桿作用，這些都會涉及反壟斷問題。

觀察者網：《反壟斷法》第七條規定，對國有經濟佔控制地位的關係國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護。為什麼要設置這樣的條款？

龔炯：國有經濟涉及到國民經濟命脈和國家安全，這不僅是個簡單的經濟效率問題，而是一個政治和安全的問題，不止中國會這樣管理，很多國家也是這樣做的。

舉個例子，國防行業涉及到國家安全，國家對其經營要予以保護，如果沒有國家安全談何反壟斷？

舉個商業化的例子，電網、通訊和石油都關係到國家經濟發展的命脈，這些上游行業《反壟斷法》一般都不會涉及。

然而，這些行業因第七條規定而不受管轄，不等於這些行業在中國就沒有競爭。首先，這些行業大部分由國有經濟控制，這些行業裏的競爭由政府扶持，比如通訊行業的電信、移動、聯通三家企業都是國企，他們的股東單位都是國資委，但是這三家企業都有競爭關係，國家鼓勵上游行業和國家經濟命脈的行業進行一定的競爭，我稱之為國家扶持的競爭，也就是同一個政府股東控股的國有企業之間，由政府鼓勵、扶持它們之間的競爭，這是中國特有的現象，算是中國特色社會主義的一個方面。

再舉個例子，中國的煙草公司後面股權關係都可以追溯到煙草總公司，但各個品牌的香煙是有激烈競爭的。《反壟斷法》第七條不涉及這個國家特許的專賣行業，但並不等於這個行業沒有競爭，國家可以通過別的渠道來鼓勵這些行業的競爭。

觀察者網：我國還有個特殊的對象是全民所有制企業。這些企業會如何執行《反壟斷法》？

龔炯：市場經濟一視同仁，全民所有制企業、民營企業和外資企業在反壟斷執法上沒有區別對待。我曾經發表過一篇學術論文，發在《產經評論》(Review of Industrial Organization)，這篇論文研究的問題之一就是反壟斷執法是否存在企業所有制形式的差別，我的實證結論是不存在這樣的差別，民營企業、外資企業並沒有被區別對待，這樣的論文是經過嚴格的同行雙盲審的，結論應該很可信。

舉個實際的例子，2011年，中國互聯網寬帶核心網接入市場，基本上是中國電信和聯通兩大運營商雙壟斷的格局。當時，國家發改委針對中國電信進行了反壟斷調查。

在中國反壟斷執法的歷史上有很多類似於中國電信的案件，對於政府的審查，就算是國企也要進行處罰和處理。全民所有制企業沒有特殊地位，也沒有“特殊照顧”的例子。

2013年，中國反壟斷執法處罰了兩個非常大的國企，茅台和五糧液分別被貴州省物價局和四川省發改委依法處以2.47億元、2.02億元的罰款。它們違反了《反壟斷法》第十四條規定，排除和限制市場競爭，損害了消費者的利益。

那時候，我們國家進行了反腐政策，導致高端消費大減，茅台酒掉價，當時有零售商想把茅台酒的價格降低賣出去。隨後，茅台的老闆説誰敢把茅台酒賣到一瓶1000元以下，就把零售執照給吊銷掉，這很明顯違反了《反壟斷法》第十四條規定。中國反壟斷執法歷史上有很多這樣的案例，我們的做法都是一視同仁的。

觀察者網：《反壟斷法》中有關行政壟斷的描述，地方政府在推動經濟中占主導地位，也不可避免會使用行政權力來推動地方經濟發展。在這種情況下，如何界定行政性壟斷？對此類行為反壟斷的難度在哪裏？

**龔炯：**行政壟斷在中國是一個非常特殊的事情。

第一，政府在中國的傳統經濟運作裏佔據很重要的主導作用。第二，中國有大量國企，而歐盟國企比較少，美國我認為只有一個奄奄一息的大國企，也就是美國郵政。我國大量國企有上級單位，如果國企開始行政壟斷，上級行政單位為自己的國企謀利益，這樣公平的市場環境就會不復存在。

山東交通委曾規定所有在山東註冊的大掛車，為了安全駕駛都必須裝GPS的系統，這是個好事。但山東同時規定要安裝統一的系統，這些系統只有一些企業生產，這明顯説明了這幾個企業和山東交通委有關係。

行政壟斷的防範主要還是需要賦予反壟斷局一個比較高的授權，在執法當中可以不受到阻攔，進行獨立執法並排除相關行政部門的不當干擾，特別是行政級別比較高的相關行政部門的不當干擾。

觀察者網：想請您講一下壟斷和科技發展的關係，現在有觀點認為壟斷可能不太利於企業的科技發展和進步。

龔炯：經濟學文獻裏有比較一致的結論，完全競爭和高度壟斷的市場都不利於科技創新。如果行業競爭太激烈，市場高度競爭是不利於創新的，因為完全競爭的市場企業利潤比較小，企業科研和科技發展的投入也會減少，不利於創新。高度壟斷的市場企業缺乏創新動力，也不利於科技發展和進步。

但如果政府通過反壟斷的手段去達到科技政策、產業政策的目的，我是非常反對的。一些市場高度集中的行業出現了一個壟斷性的企業，企業本身沒有濫用市場支配地位，那麼政府不應該進行市場干預，因為壟斷本身並不違法，違法的是濫用市場支配地位的行為。

比如，被稱為“二選一”第一案的京東訴天貓及阿里巴巴濫用市場支配地位案，在網上炒作很厲害，我覺得此案其實涉及兩個問題，一是從反壟斷的角度上來看，該企業到底有沒有存在市場支配地位，然後看看有沒有濫用這個市場支配地位。

我的觀點還是就事論事，依法辦事，不能因為某企業在市場裏非常成功，市場份額比較大，民粹就鼓譟政府去打擊該企業，我們需要朝着執法專業化的道路上去發展。

·反壟斷國內外對比及其政治化

觀察者網：國際對比的話，中國的反壟斷執法跟歐美的水平是旗鼓相當，想請您講講歐美的反壟斷的歷程，我們和歐美的反壟斷有何差別？

**龔炯：**反壟斷在美國超過一個世紀的歷史，歐洲後來也在美國的幫助下把反壟斷制度發展起來了。中國反壟斷的機制和立法也受到了國外的幫助。

當時，中國派政府官員到美國聯邦貿易委員會和歐美競爭委員會去學習，美國聯邦貿易委員會的前主席，也是我多年的老友William Kovacic對中國反壟斷制度的早期建立做出了很大的貢獻。據我所知，中國和美歐在這方面的合作一直是比較好的。

整體上來説，歐盟在反壟斷執法過程中比較激進，美國的情況看哪個黨執政，民主黨會嚴一點，共和黨比較保守。

中國算是折衷。舉個例子，中國的市場支配地位認定一般是根據佔據市場份額是否超過50%。歐盟更加激進一點，當一個企業沒有達到50%的市場份額時，如果最大企業市場份額比第二個企業市場高兩、三倍，這種情況也可能被認定為擁有市場支配地位。

總的來説，歐洲在執法層面上比較激進和積極，像最近意大利處罰蘋果和亞馬遜的案子，在美國怕是不會這樣判的，我覺得這是歐美之間的一個區別吧。

觀察者網：面對GAFA(谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜），歐美都曾開出大額罰單。從美國和歐洲的立場來看，對GAFA反壟斷的處罰出發點有何不同？反壟斷是法律上的判斷，但在國家層面，是否有可能會變成一種政治行為？

龔炯：現如今歐洲的大型互聯網企業都是來自美國，歐洲實行反壟斷調查肯定有處於保護國內互聯網企業發展的政治考慮，還有一個原因我猜測跟歐盟要收數字税的問題有點關係。

對於美國來説，特別是以特朗普為代表的貿易保護主義，就説這是歐盟在欺負、打擊美國企業，所以反壟斷有着被政治化的趨勢。

在我看來，反壟斷不應該是一個政治運動，而是很專業的執法行為，需要執法標準的一致性，不能用搞政治運動的做法來反壟斷。

觀察者網：就像您所説的，美國有把反壟斷政治化的傾向，您覺得反壟斷是否會降低我們中國企業在外的國際競爭力？

龔炯：美國對內和對外的《反壟斷法》執法標準是不同的，這點毫不含糊，比如1918年的Webb-Pomerene法案就容許出口企業建立卡特爾。

我覺得中國的反壟斷可以理直氣壯提出對內和對外的區別，畢竟這涉及到中國企業在海外市場競爭力問題。

比如我們的中車是由南車和北車合併組成的，在海外市場的大背景下，我們當然不希望兩家競爭。對此，中國可以正大光明地提出來，對內和對外反壟斷是不同的。

觀察者網：中國如何發揮制度優勢來推動我們的反壟斷進程？

**龔炯：**我想反壟斷不涉及嚴重的意識形態問題，全世界只要是市場經濟的經濟體都在反壟斷。我們的優勢就是中國製度，在黨的領導下，政府比較強勢，我們的反壟斷進程會有明顯的政治延續性，外部干擾也比較小，《反壟斷法》也會得到好的立法和執法保障。

觀察者網：2020年美國針對GAFA(谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜）存在的不正當競爭問題進行了訴訟，中國也開展了對阿里巴巴和騰訊為代表的互聯網行業的監管整頓。反映在公司股價上的情況卻非常不同，谷歌和臉書公司的在2020年底到2021年9月均上漲了，而中國互聯網公司都處於下跌狀態。市場表現不同背後反映了什麼邏輯？

龔炯：就市場表現的話，反壟斷可能只是其中原因之一，中國互聯網長期處於野蠻生長的狀態，現在開始監管自然很快表現在股價和市場表現上。

中國的反壟斷在很長一段時間裏，對互聯網行業都是抱着寬容、審慎的態度，當時我們認為互聯網行業是一個動態競爭的新興行業，需要保護互聯網行業的創新。

在執法層面，中美也有一些差異。舉個例子，濫用消費者數據涉及隱私和數據安全的問題，美國要對企業罰款，那麼美國的行政裁決可能會被挑戰，有些企業會對此去打官司，有可能一直打到最高法院。中國應該不大會存在這樣的問題。

反壟斷執法救濟有一種叫結構性，一種叫行為性，中國政府比較喜歡用行為性的救濟，比如説約談、罰款、企業整改等，而美國更加偏向於結構性，比如把企業給拆解掉。

觀察者網：互聯網企業是反壟斷違法的“高發區”，互聯網領域的不正當競爭立法有着技術難點和操作難點，同時互聯網平台有私有屬性和公共屬性的矛盾，您如何看待這一矛盾？

龔炯：關於互聯網平台私有屬性還是公有屬性的問題，我認為應該從基礎設施和國家安全的角度來理解這個問題，要放在國家安全的背景下來考慮，不是有家企業做得太大，就一定要把它公有化，這個思路完全不對。

像阿里巴巴這個企業已經建立了一個龐大的基礎設施，在這種情況下，誰有權力來控制私有屬性和公有屬性呢？我認為在不侵佔私人產權和國家安全的情況下，我們需要討論出一個方案，這個討論不應該只是在私人屬性還是公有屬性之間做選擇，不是非黑即白的問題，可以找到中間解決問題的方法。產權是很神聖的，中國憲法保護產權，我還是覺得不應該去碰產權這個問題。

互聯網大平台已經深入到生活的點點滴滴，這個平台已經成為一個基礎設施，電商的零售佔據我國零售總額將近25%，而這25%的份額裏，阿里巴巴佔據了70%，這是一個非常大的市場規模，阿里巴巴為此也建立一個非常龐大的體系來支撐這些交易。

包括雲計算和倉儲、物流能力，管理成百上千萬家的企業，這種規模是非常大的，涉及的數據也很龐大而且敏感，這個系統背後是一整套軟性的基礎設施。

當基礎設施發展到這種程度，本質上跟國家公務系統、國家電網和國家鐵路沒有什麼本質上的區別。從這個意義上講，互聯網平台涉及到國家安全這個方向的問題就需要進行監管了。

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