教育部實現持證執法人員“零”突破，教育執法時代要來了？
周弋博
【文/觀察者網 周弋博 編輯/馬雪】
自“雙減”政策落地以來，教育部門後續工作進展備受矚目。近日，教育部又一動作引發社會關注。
教育部近日披露，該機關人員首次取得行政執法證，共68人。其中，今年新成立的校外教育培訓監管司全體人員均取得執法證。
此次行政執法證的授予，也實現了教育部持證執法人員“零”的突破。
部分自媒體將該消息解讀為“史上第一次教育部門有了執法權”，這種説法並不準確。
中國行政法學研究會常務理事鄒榮教授指出，執法權和執法證是兩回事，各級教育部門一直都有執法權。中央層面的教育部人員獲得執法證固然是首例，但地方教育部門目前已有持證執法隊伍。
不過，各地教育部門在執法落實層面仍有薄弱之處。教育部政策法規司—華中科技大學教育立法研究基地研究員段斌斌表示，本次教育部頒證實際上向外界釋放出未來推動教育行政執法的決心和力度。隨着“雙減”政策等重大調整的出台，教育領域的利益博弈勢必愈發激烈，這對教育執法也提出了新要求和新挑戰。
“零**”**的突破
據教育部網站消息，11月30日，教育部舉行頒證儀式，為教育部機關首批取得中華人民共和國行政執法證的人員頒發證件。
消息指出，教育部執法人員經考試合格，取得行政執法證，標誌着教育部已經初步形成了一支具備執法能力、具有規範證件的執法隊伍，實現了持證執法人員“零”的突破。
這對加強教育系統行政執法能力建設，特別是落實“雙減”工作要求，依法加強對校外培訓機構的日常監管，具有重要意義。
教育部機關共68人取得執法證，其中，校外教育培訓監管司的全體同志取得了執法證。
根據法律規定，只有具備行政執法資格的執法人員才能實施執法行為，而行政執法證正是授予執法資格的一張“特殊身份證”。
《行政處罰法》
第四十二條 **行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施。**執法人員不得少於兩人，法律另有規定的除外。
執法人員應當文明執法，尊重和保護當事人合法權益。
在這場頒證儀式中全員取得執法資格的校外教育培訓監管司，是今年6月新成立的教育部內設機構，主要職責包括“承擔面向中小學生（含幼兒園兒童）的校外教育培訓管理工作”“組織實施校外教育培訓綜合治理”“指導校外教育培訓綜合執法”等內容。
可以看出，新司局的成立就是劍指校外教育培訓機構監管難問題。
首都師範大學教育政策與法律研究院副院長蔣建華此前對媒體指出，未來教育執法可能會常態化，但需要與市場監管部門協同。教育部是“指導校外教育培訓綜合執法”，執法職能仍在市場監管部門。至於是否充實執法力量，可能需要市場監管部門與教育部門協商決定。
“雙減”政策出台後，該機構負責的教培機構監管任務也重了起來。
目前，我國教育方面的法律法規逐步完善，但在執法落實方面，仍有不盡人意之處。北京大學法學院湛中樂教授今年曾發表論文指出，相對於公安、市場監管等部門，**教育部門缺乏成熟的取證、調查、處理、執行等工作機制和保障條件。**對於校外培訓、違規辦學、校車安全等問題的治理需要會同其他部門展開，常態化的執法聯動機制尚未有效確立。
山東省膠州市教體局在2019年度行政執法工作報告中就曾披露，該局之所以沒有出現行政處罰先例，原因在於涉及財產問題勢必遭遇隱瞞或阻撓，教體局單獨執法有很大困難。
與此同時，教育部門的執法機構設置、人員配置、工作機制還處於探索階段，且執法權分散在不同內設機構之間，普遍面臨人手不足和專業化程度偏低的問題。
教育部2014年《關於開展教育行政執法體制改革試點工作的通知》也指出，各級教育行政部門存在執法能力有限、經驗不足、權責不清等突出問題。
教育部門首次有了執法權？非也
有觀點認為，教育部門一方面要負擔落實“雙減”政策的工作要求，另一方面尚不具備獨立執法權，故而需要在具體實操中與有執法權的部門“聯合執法”。
還有一些自媒體將教育部此次的頒證儀式解讀為“史上第一次教育部門有了執法權”，認為自此之後教育部門將在地方層面進行獨立開展執法工作。
自媒體報道截圖
對此，華東政法大學社會治理研究院常務副院長、中國行政法學研究會常務理事鄒榮教授向觀察者網表示，這兩種説法都不太準確，教育部門本就被法律賦予了執法權，不存在“無法獨立執法”的情況。
“所謂（教育部）‘零’的突破，是指作為國務院組成部門的教育部，首次通過考試或者其他方式使其工作人員獲得行政執法證，這在國家部委層面是一個新的突破。”
鄒榮表示，地方教育部門也存在具有執法資格的工作隊伍，“比如説上海已經組織過執法證培訓，上海市教委的很多工作人員都是通過培訓考試獲得了執法證。”
教育部政策法規司—華中科技大學教育立法研究基地研究員段斌斌也表示，《義務教育法》就規定了教育部門對部分違法行為給予處理或處分的權力。
“除此之外，《教育法》《民辦教育促進法》《高等教育法》等法律法規也有類似規定，這些規定實際上是賦予教育行政部門對違法行為進行執法的權力，以讓法律長出牙齒，確保教育法律法規的貫徹落實，推動教育法律制度轉化為教育治理效能。”
觀察者網注意到，教育部於2019年12月發佈的《關於加強教育行政執法工作的意見》中明確指出，教育行政執法工作重點範疇包括“查處違法舉辦學校和舉辦應由教育行政部門審批的其他教育機構的行為”“查處國家教育考試中的嚴重作弊行為”等。
該文件還強調，各級教育部門應當根據需要充實執法人員，落實執法人員持證上崗和資格管理制度，推動有行政編制人員和具有執法權的事業單位工作人員參加執法資格考試。
教育部網站截圖
有執法權，為何**“聯合執法”仍是常態？**
全國各地在落實“雙減”政策，對校外培訓機構進行執法檢查時，往往以“聯合執法”形式開展，即由教育部門牽頭下的多部門共同行動，包括市場監管、城管、衞健、公安、消防救援等部門。
既然教育部門有執法權，為什麼在實踐中往往會選擇“聯合執法”呢？
鄒榮表示，這主要是在考慮執法效果，與執法資格問題無關。涉及教育領域的違法行為往往與其他部門的執法領域相牽連，當這種牽連情況出現後，如果只有教育部門一家進行執法，不利於違法狀態的徹底清楚和相關法律責任的追究。
“因此，（教育部門）在執法中邀請其他部門聯合執法，（做到）各司其職，按照各自的職權範圍（對違法行為）分別進行處罰。”
鄒榮強調，按照國務院的要求，所有參加聯合執法的部門工作人員都應當具有執法資格。
深圳市多部門對校外培訓機構開展聯合執法檢查 圖源：公眾號“深圳教育”
教育部這一動作，究竟意味什麼？
教育部門本來就有執法權，地方教育部門也具備持證執法的工作人員，那教育部此次頒證行動，究竟意味着什麼呢？
在段斌斌看來，本次頒證實際上向外界釋放出未來推動教育行政執法的決心和力度。
段斌斌表示，長期以來，教育領域較為重視立法，注重建章立制和制定規則，但對法律法規的貫徹落實和教育執法卻未引起足夠的重視。
“隨着依法治教的深入推進，教育執法作為教育法治運行關鍵一環的重要地位受到越來越多的關注和正視，通過執法來推動法律法規的貫徹落實將成為今後教育法治的重點工作之一。”
段斌斌稱，隨着“雙減”政策、民辦學校分類管理政策等重大法規政策的出台和調整，教育領域的利益博弈勢必會愈發激烈，也對教育執法的頻率、密度、人員和強度提出了新要求和新挑戰。
鄒榮則認為，教育部“帶頭”的情況表明，未來涉及教育執法的案件數量將會增加，情況也可能會變得更加複雜。
“行政機關工作人員獲得執法證需要進行相應培訓和考核，內容涉及教育執法領域和其他基本法律領域的知識，如《民法典》《刑法》以及行政法律規範的相關規定。”
鄒榮稱，在依法行政依法治教的大背景下，本次頒證旨在加強教育執法人員的法律素質，精通執法過程中應知應會的法律知識，這是一個非常好的一種導向和示範作用，但也不必過分解讀。
同時，鄒榮指出，行政處罰案件原則上由縣級以上地方人民政府的行政機關管轄，但根據今年新修的《行政處罰法》，目前行政執法領域更多提倡對基層執法力量的加強。
“至於何種案件由教育部直接管轄，還取決於違法行為所觸犯的法律規範的具體規定，需要具體問題具體分析。”
某教培機構正在進行的素質教育課程，這節課和哈利波特主題相關
事實上，除了教育執法，教育立法工作也在如火如荼的進行之中。
《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》指出，將研究啓動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。
《教育部政策法規司2021年工作要點》也指出，將加快推進教育立法，研究啓動教育法典編纂工作。
段斌斌對此表示，目前現有教育立法只規定了教育部門的執法權，並未明確教育執法人員必須持證執法，持證執法實際上是參照其他法律規定的要求。
“今後的教育法典立法工作需要規範教育執法行為，一方面將持證執法常態化、法治化和程序化；另一方面，需要將現有單行立法中零散的執法權規定整合進專門篇章中，甚至可以考慮設立專篇來規範法律責任和執法要求，推動教育執法規範的系統化，也為教育法典的貫徹落實創造有利條件。”
鄒榮表示，教育法典固然不是教育執法的必要條件，但法典編撰完畢後，會將教育領域分散的立法按照一定的結構篇章和邏輯整合在一起，將教育法的所有問題結合起來加以規定。
“現在的執法是依據分散的教育法律法規來進行的，將來則會是依據統一的教育法典來執法。”