楊傑：美國立法禁止新疆產品，中國政府和企業如何應對？
【文/楊傑、李志】
一、序言
上週，美國眾議院及參議院分別投票通過名為“Uyghur Forced Labor Prevention Act”（中譯：《防止強迫維吾爾族人勞動法》）的法案，接下來，只等美國總統拜登正式簽署後，該法案就正式成為美國法律而具有效力。
該法案的通過，標誌着美國針對新疆棉花挑起的事件，將由輿論制裁、經濟制裁，正式上升為法律制裁。
《防止強迫維吾爾族人勞動法》肇始於美國等西方國家單方面製造新疆棉花存在所謂的“強迫勞動”事件，中間幾經變更與修改，至本月再度提交美國國會審議，美國已下定決心要與新疆產品硬剛到底。
2021年10月20日，烏魯木齊，五家渠市周邊的棉田裏，採棉機正開足馬力採收新棉。圖片來源：視覺中國
面對國際地緣政治的態勢與變化，中國相繼出台《不可靠實體清單規定》、《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》與《反外國制裁法》，以加快應對美國的單邊制裁威脅。
不過作為中國企業而言，實有必要未雨綢繆，針對諸如《防止強迫維吾爾族人勞動法》等西方國家制定的單邊制裁法律，做好充分的分析與應對工作。
二、《防止強迫維吾爾族人勞動法》與新疆棉花的糾葛始末
（一）《防止強迫維吾爾族人勞動法》出台
2020年3月，美國眾議院議員吉姆·麥戈文（Jim McGovern）聯合參議院議員馬克·盧比奧（Marco Antonio Rubio），以新疆棉花存在針對維吾爾族人的“強迫勞動”為由，提起《防止強迫維吾爾族人勞動法》法案，這是《防止強迫維吾爾族人勞動法》在美國參眾兩院的雛形。2020年9月，美國眾議院通過《防止強迫維吾爾族人勞動法》。
全球性非營利組織良好棉花發展協會（BCI）隨後也公告稱：因為在新疆進行可信的調查越趨困難，所以決定暫停發放 BCI 的棉花許可證。
由此可以看出，《防止強迫維吾爾族人勞動法》雖然尚未正式生效，但已顯露出對新疆棉花的不利影響。
後因美國國會換屆，2021年美國眾議院與參議院又分別提出各自版本的《防止強迫維吾爾族人勞動法》。
2021年7月，美國國會參議院通過《防止強迫維吾爾族人勞動法》，並指責中國政府在新疆存在“強迫勞動”等侵犯人權行為，意圖對中國有關個人和實體實施制裁。
新疆棉紡行業代表駁斥“強迫勞動”謊言。圖片來源：視覺中國
因拜登政府為使該法案容易實施，而對其進行了部分修改，故眾議院與參議院需再次對該法案進行表決。
時至2021年12月14日與16日，眾議院與參議院先後相隔兩天通過《防止強迫維吾爾族人勞動法》，這是兩院最終版本的《防止強迫維吾爾族人勞動法》。
美國國會剛通過的《防止強迫維吾爾族人勞動法》，重點內容有如下三項：
第一，全面禁止進口所有來自新疆的產品，並推定所有新疆產品均涉及“強迫勞動”，除非得到無“強迫勞動”之認證（可反駁性推定，rebuttable presumption）。
第二，要求美國國土安全部擬定一份清單，列舉與中國政府合作進行“強迫勞動”的實體。
第三，對新疆商品的進口禁令，將在法案生效180天后正式執行。
（二）針對新疆棉花的三次暫扣令
針對新疆棉花存在的所謂“強迫勞動”事件，美國國會除在立法方面推動《防止強迫維吾爾族人勞動法》外，美國海關與邊境保護局還發布了三次暫扣令。
2020年9月，即《中美貿易協議》生效後9個月（根據《中美貿易協議》，中國在2020年至2021年增加對美國棉花的進口），美國國土安全部（U.S. Department of Homeland Security，DHS）下屬的海關與邊境保護局（U.S. Customs and Border Protection，CBP）對新疆棉花發佈了第一次暫扣令（Withhold and Release Orders, WROs，也稱預扣令）。
該暫扣令允許美國各入境口岸海關扣留由中國五個相關實體生產的貨物，扣留的理由為中國出口到美國的這些由新疆棉花加工製成的貨物，存在“強迫勞動”。
這些貨物運輸到美國供應鏈時，將對美國工人與商界造成不利影響。暫扣令發佈的法律依據，就是大名鼎鼎的1930年美國關税法第307條。
2020年12月，美國國土安全部又宣佈，海關與邊境保護局將在美國所有入境口岸扣留由中國新疆生產建設兵團（XPCC）及下屬、附屬實體生產的棉花及棉織品貨物。理由為這些貨物使用了“強迫勞動”，幷包含監獄改造罪犯勞動。這是美國第二次針對新疆棉花發佈暫扣令。
2021年1月，美國海關與邊境保護局再一次宣佈，將對所有新疆棉花及番茄產品實施暫扣令，這些產品包括服裝、紡織品以及番茄罐頭、番茄汁等。這是美國第三次針對新疆棉花發佈暫扣令，並將暫扣令的適用範圍擴大至番茄以及相關下游產品。暫扣令發佈的理由與前兩次相同，亦為新疆存在“強迫勞動”。
三、何為美國海關與邊境保護局暫扣令
經過上述針對新疆棉花事件時間線的梳理，可以看出，美國目前針對新疆棉花的頻繁打擊手段為海關與邊境保護局發佈的暫扣令（《防止強迫維吾爾族人勞動法》還未生效，但預估美國海關暫扣令還將會是該法案的主要制裁手段之一）。
事實上，美國針對新疆棉花可動用的打擊措施不限於暫扣令，其國內適用依據也不侷限在1930年關税法上。
早於2020年，美國時任總統特朗普就已簽署《維吾爾人權政策法案》，該法案授權美國對侵犯新疆人權的個人實施凍結資產、罰款等制裁措施。
此外，特朗普政府還曾發佈過行政命令（13818號），允許美國政府對美國境外發生的侵犯人權行為進行經濟制裁。但在新疆棉花事件上，美國海關與邊境保護局所發佈的暫扣令，都已成為不得不關注的焦點。
（一）暫扣令實施的美國國內法依據
美國針對新疆棉花發佈的三次暫扣令，依據均為1930年美國關税法（Tariff Act of 1930, The Smoot-Hawley Tariff Act）第307條。因1930年美國關税法的發起者為里斯·斯姆特（Reed Smoot）及威爾斯·C·霍利（Wills C. Hawley），故又得名為斯姆特-霍利關税法。
斯姆特-霍利關税法於1930年由美國總統胡佛簽署（胡佛簽署該法案，是為履行其提高關税的競選承諾），該法案被視為1929年至1933年美國經濟大危機的催化劑。
簡言之，根據1930年美國關税法第307條之規定，所有通過“強迫勞動”生產的貨物，均無權進入美國港口，並禁止進口。所謂“強迫勞動”是指，個人在不履行勞動義務就會被處罰時所提供的勞動，並且該勞動的提供非出於自願。
因為，美國認為新疆棉花存在對於維吾爾族人的“強迫勞動”，而“強迫勞動”生產的商品因1930年美國關税法，應被排斥在美國市場之外。故而，美國海關與邊境保護局針對新疆棉花產品發佈了三次暫扣令。
（二）暫扣令的法律性質
從直觀上看，美國通過發佈暫扣令的方式，阻礙中國新疆棉花產品進入美國市場，在性質上應屬於非關税貿易壁壘。但考慮到美國有藉助暫扣令的實施，達到將1930年關税法的效力輻射到中國新疆，進而影響（或改變）新疆存在的“強迫勞動”現象。
**這種手段，已經類似於美國對外慣用的經濟制裁手段。因暫扣令針對的是貨物，並未指明人的連接點，因此，還難以上升到一級制裁或二級制裁的程度。**換句話説，暫扣令發佈的根深目的，在於通過經濟制裁的手段，改變或消滅新疆存在的所謂“強迫勞動”現象。
（三）暫扣令的救濟渠道
美國海關與邊境保護局一旦發佈暫扣令，國內進口商可在三個月內提出異議，並證明貨物的所有部件均與“強迫勞動”無關。
這個證明過程是關於貨物整個供應鏈環節的“清白之旅”，而非僅僅證明某一生產環節不包含“強迫勞動”。在證明程度上，美國海關與邊境保護局有非常大的裁量權限。
如果美國海關與邊境保護局接受美國國內供應商的異議，則貨物被放行進入美國市場。如果美國海關與邊境保護局拒絕美國國內供應商的異議，美國國內供應商需要將涉嫌“強迫勞動”的貨物退運出美國。否則，美國海關與邊境保護局有權扣押並銷燬貨物。
四、拜登政府的後續動作
（一）簽署《防止強迫維吾爾族人勞動法》
因《防止強迫維吾爾族人勞動法》的最終版本，上週已經由美國眾議院與參議院分別表決通過，只等送交白宮，經美國總統拜登簽署，即可完成美國國內立法程序。
美國白宮新聞發言人普薩基12月14日也對總統拜登是否簽署該法案，進行明確表態，即白宮將明確同意國會的觀點，處理新疆存在的“強迫勞動”問題。
美國華盛頓特區，白宮新聞發言人珍·普薩基出席新聞發佈會。圖片來源：視覺中國
由此可見，拜登簽署《防止強迫維吾爾族人勞動法》只是時間上的問題，而不會再存在其它障礙。預計最快今年年底前，拜登就會簽署《防止強迫維吾爾族人勞動法》。
因禁令會在180天內正式生效實施，因此可以預料，至明年中葉，《防止強迫維吾爾族人勞動法》就會正式登入美國打壓新疆棉花等產品的法律舞台。屆時，會有更多新疆產品面臨美國海關與邊境保護局的扣押措施。
（二）或有更多中國官員與實體面臨美國製裁
在《防止強迫維吾爾族人勞動法》最終版表決之前，美國就以“強迫勞動”為由制裁了多名新疆官員以及新疆實體。對新疆官員的制裁對象主要為新疆黨政高級官員，制裁手段主要包括禁止與資產凍結。
制裁的實體為涉及“強迫勞動”的生產企業，不僅涵蓋新疆棉花，還擴大至番茄等下游產品，制裁手段為暫扣令，前文已對此詳細説明。
《防止強迫維吾爾族人勞動法》將新疆生產的商品範圍進一步擴大，與之相關的官員或實體在法案生效後，若仍進行“強迫勞動”或者與“強迫勞動”有關的商品貿易，美國應會再次採取制裁手段。
（三）要求美國企業不再進行與新疆相關的商業往來
《防止強迫維吾爾族人勞動法》明確禁止進口所有來自新疆的產品，除非進口商能夠提供充分確信證據，證明進口產品與“強迫勞動”無關。加之，本次法案更進一步推定所有新疆生產的產品均涉及“強迫勞動”。
考慮到證明的難度與複雜性，新疆棉花生產廠商與進口廠商幾乎不可能完成證明要求。為避免美國國內進口商因違反《防止強迫維吾爾族人勞動法》而遭受處罰，拜登政府應該也會通過一些方式與手段，要求美國企業不與新疆產品出現瓜葛，進而切斷新疆產品進入美國的傳送渠道。
五、中國企業的因應之策
在《防止強迫維吾爾族人勞動法》生效前夕，面對美國潛在的種種制裁手段，中國也有必要採取應對措施，以免受制於人。
（一）企業層面
《防止強迫維吾爾族人勞動法》生效後，中國企業應從如下四個方面入手應對美國經濟制裁。
第一，企業應當進行系統的供應鏈排查。《防止強迫維吾爾族人勞動法》將新疆地區的所有商品均推定為涉及到“強迫勞動”，而推翻“強迫勞動”推定的唯一路徑就是系統的供應鏈排查，以證明“強迫勞動”純屬子虛烏有。
這將目前美國“只有在有合理證據表明存在‘強迫勞動’時，商品才會禁止進口”，通過舉證責任倒置的方式，要求進口企業自證清白。
供應鏈排查需要進口企業提供從下游至上游全鏈條的產供銷文件材料，對於以棉花為生產原料的商品而言，供應鏈環節往往較長，還可能牽涉到不同國家或地區，因此，證明的難度非常大。
這就要求企業在管理層面有具體的規章制度，在產購銷環節有完整的單證資料記錄，並且這些規章制度或單證記錄能夠切實落地，以供源頭追溯。
在供應鏈排查方面，企業也應積極尋求外部律師、會計師與税務師的協助，他們專業的知識與技能，能夠準確識別風險，有效提升排查效率。
第二，外國企業如果因遵守《防止強迫維吾爾族人勞動法》，而不當中斷與中國企業之間的正常經貿活動，中國企業可依據《不可靠實體清單規定》第五條之規定，向工作機制進行建議或舉報。
工作機制根據調查結果可將外國企業列入不可靠實體清單，並實施相關的制裁措施（包括投資限制、罰款等），以迫使外國企業停止不正當中斷與新疆的交易行為。
**第三，中國企業可依據《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》進行報告或訴訟。**一方面，美國以“強迫勞動”為由，通過發佈暫扣令的方式，禁止或者限制國外企業與中國企業進行商業往來，停止進口新疆產品，對中國企業產生限制正常商貿活動的影響。
中國企業可根據《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》第五條規定，向商務部進行報告。
商務部經評估後，確認《防止強迫維吾爾族人勞動法》存在不當的域外適用，可發佈不得承認、不得執行、不得遵守美國禁令的禁令，要求相關企業不得因為美國禁令而停止使用新疆產品。
另一方面，相關企業如果因為遵守美國禁令以及《防止強迫維吾爾族人勞動法》，而侵害中國企業的合法權益，中國企業有權根據《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》第九條提起訴訟，請求相關企業賠償損失。
**第四，中國企業應當執行國務院有關部門採取的反制措施。**美國以新疆根本不存在的“強迫勞動”為由，如果對新疆產品發佈禁令，影響外國企業針對新疆產品的商業往來，屬於《反外國制裁法》第三條規定的歧視性限制措施。
中國有權採取相應的反制措施，將實施歧視性限制措施的組織列入反制清單，並採取反制措施。中國企業應當執行國務院有關部門採取的反制措施，如果違反規定，國務院有關部門依法限制或者禁止其從事相關活動。
（二）政府層面
上文已經提及中國企業可依據《不可靠實體清單規定》、《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》與《反外國制裁法》應對美國製裁。但《不可靠實體清單規定》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》均由商務部制定，在效力上均屬於部門規章，並未達到法律的層面。
《反外國制裁法》則是中國整個阻斷法律體系中，唯一一部法律級別的規範。更加存有疑慮的是，《不可靠實體清單規定》、《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》和《反外國制裁法》在實際操作過程中，都需要中國政府推出更進一步的實施規則或辦法、解釋進行細化，以強化反制效力。
2021年3月8日，全國人大常委會委員長慄戰書向十三屆全國人大四次會議做常委會工作報告時指出，加快推進涉外領域立法，圍繞反制裁、反干涉、反制長臂管轄等，充實應對挑戰、防範風險的法律“工具箱”，推動形成系統完備的涉外法律法規體系。
慄戰書委員長的講話要求通過涉外法律體系，應對美國的干涉以及制裁。考慮到慄戰書委員長的講話將重點放在了應對挑戰、防範風險層面，中國頂層似乎已經決定，在應對美國的制裁上，採取以我為主，不主動脱鈎的態度。
無論如何，未來中國若想真正阻擊美國的經濟制裁，就必須從戰略和戰術兩方面進行考慮。戰略上繼續推進改革開放，加強多邊貿易體系建設，增加美國的制裁成本和經濟代價。戰術上要加強實現阻斷法律體系的進一步完善和細化，尤其是在法律層級上充實禁令和豁免制度規範。