【中國攻堅進行時】中國特色扶貧道路的多元模式及制度優勢

習近平總書記曾説過：“我先後在中國縣、市、省、中央工作，扶貧始終是我工作的一個重要內容，我花的精力最多。”這充分凸顯了扶貧工作長期以來在我國各項工作中的重要戰略地位。從“救濟式扶貧”到“開發式扶貧”，再到“精準扶貧精準脱貧”的提出與實施，都充分展現出我國扶貧脱貧的偉大實踐。“看真貧、扶真貧、真扶貧”“一個不能少，一個不能掉隊”“沒有農民的小康就不是全面小康”“不獲全勝、絕不收兵”，2013年“精準扶貧”戰略提出後，中央和國家機關出台和發佈的扶貧政策文件或實施方案達100多個，駐村幫扶責任人超1000萬，中央財政扶貧專項資金達1000多萬……習近平總書記上述語重心長的系列講話以及一系列數據背後，更是內隱着千千萬萬個既鮮活又動人的中國扶貧故事。堅決打贏脱貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口邁入全面小康社會，這不僅是對世界的莊嚴承諾，更為世界樹立了標杆。改革開放40餘年乃至新中國成立70餘年的反貧困實踐，不僅是中國道路和中國發展模式的重要組成部分，構成了我國國家治理體系和治理能力現代化的重要標誌，而且是全球扶貧事業的有機組成部分，為世界貧困治理貢獻了中國成績、中國方案、中國經驗和中國優勢。

中國反貧困實踐的國際貢獻

首先，中國反貧困為國際扶貧貢獻了中國成績。改革開放以來，按照2010年不變價格農民人均純收入年2300元的標準，我國農村貧困人口減少了近7.4億人，農村貧困發生率下降了近97%。《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》明確指出，“十三五”時期脱貧攻堅成果舉世矚目，五千五百七十五萬農村貧困人口實現脱貧。截至2020年11月23日，我國832個國家級貧困縣全部脱貧摘帽，現行標準下農村貧困人口全部脱貧。根據世界銀行的測算，中國反貧困對世界減貧的貢獻率達到70%以上。對此，聯合國秘書長古特雷斯給出這樣的評價：“過去十年，中國為全球減貧做出了最大貢獻。”另一方面，除了取得國內反貧困的世界奇蹟之外，通過人、財、物的國際援助，為其他國家尤其是發展中國家的貧困治理做出了巨大貢獻，推進了人類命運共同體的建設進程。據國務院扶貧辦統計，新中國成立70年來，我國累計大約向170個國家和國際組織援助資金4000多億元，開展各類援外項目5000餘個，提供60多萬援助人員，為其他國家提供1200多萬人次的國際培訓，為120餘個發展中國家落實千年發展目標提供國際幫助。

其次，中國反貧困為國際扶貧貢獻了中國方案。在中國扶貧實踐中，習近平總書記所提出的中國方案系統解決了“扶持誰”“誰來扶”“怎麼扶”“如何退”等四個方面的突出問題。一是通過貧困村的識別、貧困户的建檔立卡，實施精準扶貧，不僅解決了“扶持誰”和“扶真貧”的問題，而且提高了扶貧精準率和扶貧效率。二是通過充分調動各級政府機關、高校和企事業單位幹部，進行駐村一線幫扶，解決了“誰來扶”的問題。三是通過實施“五個一批”工程，即發展生產脱貧一批、易地搬遷脱貧一批、生態補償脱貧一批、發展教育脱貧一批、社會保障兜底一批，解決了“怎麼扶”的問題。四是通過制定並嚴格執行貧困人口、貧困户、貧困村、貧困鄉鎮、貧困縣退出標準和具體程序，不僅解決了“如何退”的問題，而且為“真扶貧”目標的實現奠定了堅實基礎。

再次，中國反貧困為國際扶貧提供了中國經驗。改革開放40多年來，我國城鄉和區域差距不斷縮小，但中國國情依然具有一定的複雜性，各地區之間以及地區內部仍呈現不平衡的典型特徵。就貧困分佈來看，我國的貧困特徵由以往的塊狀特徵轉為了點狀貧困，而且點與點之間、不同地區之間甚至是貧困縣內部存在着顯著差別，這也決定了我國扶貧工作的複雜性和艱鉅性。

多元化模式提升扶貧效應

也正因如此，我國扶貧工作因地制宜，採取了具體的多元化手段，並充分發揮相互間的協同效應、疊加效應和乘數效應。

一是產業扶貧。這一方式主要以市場為導向，以經濟效益為中心，以產業發展為槓桿，為貧困個體提供就業機會和產業載體，促進貧困人口、貧困家庭和貧困地區的協同發展，最終為貧困地區提供產業動力，實現自身的內生式發展和可持續發展。近年來，農村和欠發達地區所湧現出的“特色養殖”“傳統手工業”“現代鄉村旅遊”“特色小鎮”等都是產業扶貧的具體表現。

二是勞務輸出扶貧。這一方式主要通過將勞務輸出上升到一定的戰略高度，以就業為導向，以多種措施、多種渠道促進就業緩解貧困：輸出地與輸入地對口搭建就業平台，直接提供就業機會；提供就業信息，鼓勵並組織勞務有序流動，減少勞動力盲目流動，提高就業的針對性和有效性；重視勞務輸出技能培訓，提升就業能力、就業層次和就業水平；增加對貧困地區勞務輸出和就業專業基金投入，對勞動力流動的交通成本進行補貼，降低流動成本，提高流動收益；加強農村和欠發達地區留守兒童和留守老人的社會關注和社會保障服務，解決勞務輸出的後顧之憂；引導和支持有條件的外出務工人員返鄉創業，提升勞務輸出的擴散效應和外溢效應。

三是健康扶貧。主要通過開展醫療保險和醫療救助，保障貧困人口享有基本醫療衞生服務，努力防止因病致貧、因病返貧。具體包括對貧困人口和貧困家庭參加新型農村合作醫療和大病保險給予財政補貼或政策傾斜、加大農村貧困殘疾人康復服務和醫療救助力度、建立貧困人口健康卡等措施，讓貧困人口能夠“看得上病、方便看病、看得起病、看得好病、防得住病”，降低和預防因病致貧和因病返貧的概率和潛在風險。

四是教育扶貧。即通過增加對貧困人口、貧困家庭、貧困地區的教育經費投入和扶持力度，使得貧困人口和貧困家庭獲得較為先進的科學文化知識和技能，進而提升其就業機會和收入水平。教育扶貧具體包括貧困地區和貧困家庭學前教育普及計劃、義務教育階段學生營養改善計劃、鄉村教師隊伍建設支持計劃、連片特困地區鄉村教師生活補助政策、農村中小學辦學條件改善計劃、高中階段普及計劃、家庭困難學生高中和中等職業教育學雜費免除計劃等。值得強調的是，教育扶貧不僅有助於轉變當下貧困人羣“等、靠、要”的傳統觀念，由“要我脱貧”變為“我要脱貧”，營造扶貧扶智扶志的良好氛圍，而且有助於從根本上阻斷貧困代際傳遞。

五是資產收益扶貧。主要是通過財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入項目建設，轉變為資產後所帶來的持續的、長效的扶貧經濟收益。這裏的資產可以包括自然資源、公共資金和資產、權益資本或股權，涉及的項目涵蓋農業、養殖業、光伏產業、水電、鄉村旅遊業等領域。資產可以採用委託——代理模式，由貧困村集體、合作社或其他經營主體統一經營，貧困村和貧困户按照股本或特定比例獲得相應的經營收益。這一扶貧方式尤其針對自主創收能力受限甚至是喪失勞動能力的貧困户和貧困人口。

六是生態保護扶貧。這一方式主要將扶貧工作與生態保護有機結合，實現二者之間的良性互動。具體包括重大生態工程向貧困地區進行項目和資金傾斜、加大貧困地區生態保護修復力度、推動貧困人口轉為生態保護人員實現穩定就業、加大貧困地區新一輪退耕還林還草力度、開展貧困地區生態綜合補償十點等措施。

七是社會保障兜底扶貧。這一方式主要針對無法依靠產業扶持和就業幫扶脱貧的貧困人口，如孤寡老人、長期患病者、殘疾人、文化水平偏低又缺乏就業技能尤其是喪失勞動能力的貧困人口。社會保障兜底扶貧制度主要包括社會救助、社會保險、社會福利三個方面。社會救助是社會保障體系中的兜底制度，主要承擔貧困人口的基本生活保障；社會保障是社會保障體系中的中間制度，主要包括新型農村合作醫療和新型農村養老保險，對貧困地區人口脱貧具有有效的責任分擔作用。社會福利是社會保障體系中的改善制度，促進社會資源再分配，改善貧困人口生活質量。總的來説，正如聯合國開發計劃署曾發佈的《聯合國千年發展目標報告》所指出的，中國的減貧為實現聯合國千年發展目標做出了積極貢獻，為其他國家提供了經驗借鑑。

黨的領導是貧困治理根本保障

中國在國際反貧困實踐中彰顯制度優勢。國務院扶貧辦主任範小建將我國扶貧開發之路概括為具有以“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧、全面發展”為特色的中國式扶貧開發道路。這五大特色中的任何一方面均要歸結於中國共產黨對扶貧開發工作的領導，這也是我國貧困治理的最大優勢。從宏觀層面來看，國務院早在1986年組建國務院貧困地區經濟開發領導小組，正式確立減貧責任和領導機制，承擔了扶貧開發的法律法規、方針政策和規劃的制定、中央扶貧資金分配計劃的審定、調查研究和工作考核的主持、扶貧開發重大戰略政策措施的頂層設計等，確保全國扶貧工作的一盤棋；從中觀層面來看，在中央領導、統籌和指導的基礎上，各省（區、市）相繼簽訂扶貧責任書，先後出台脱貧攻堅的相關政策文件，並壓實市、縣乃至鄉鎮各級政府的具體責任。在這一過程中具體通過省級、地市級、縣級扶貧開發領導小組以及省級、地市級、縣級扶貧辦的組建進行統一領導和協調。在一定程度上，我國的扶貧開發實行的是分級負責、以省為主的行政領導扶貧工作責任制；從微觀層面來看，上至國家高層領導人，下至扶貧工作組、扶貧工作隊以及每年近百萬的各級幹部尤其是基層幹部（如駐村第一書記），再到專業部門、行業部門和社會力量分工協作，形成了科學、合理、有效的微觀扶貧治理體系。簡而言之，中國共產黨對扶貧工作的全面領導構成了我國扶貧開發的最大亮點，也是貧困治理取得勝利的根本保證，在國際扶貧事業中充分彰顯了中國的政治優勢和社會主義制度優勢。

【本文系國家社會科學基金年度項目“精準扶貧背景下中國勞動力流動的減貧效應與政策研究”（批准號：18BJL124）的階段性成果。同時感謝江蘇高校“青藍工程”優秀教學團隊“經濟學專業TMPP教學團隊”（蘇教師函﹝2020﹞10號）、江蘇高校一流本科專業（經濟學專業）的資助】

（作者系南京審計大學經濟學院教授、澄園書院院長）