周玉淵：該如何對發展中國家提供債務救助

新冠肺炎疫情給發展中國家尤其是低收入國家的財政狀況和流動性帶來重大挑戰。這導致疫情前已經有所增加的債務負擔進一步上升。當前，疫情的持續、個別國家的債務違約，進一步加劇相關國家對未來不確定性的疑慮和恐慌。

發展中國家是否會爆發債務危機？國際社會是否應該以及如何進行債務救助？為什麼私人金融機構和多邊金融機構不願參與減緩債？為什麼“緩債倡議”執行水平存在明顯差異？由此種種問題事關發展中國家的債務應對，也牽動着不同債權人的神經。國際多邊、區域組織和雙邊層面的倡議和行動在應對債務問題上正發揮積極作用。然而，當前債務救助的執行也出現了新的問題。一方面，不同債權人在參與債務救助上的意願和參與存在着很大差異。另一方面，債務救助的方式、程序和規範上的差異被放大，從而對國際債務救助合作帶來困擾。這要求國際社會必須超越差異和分歧，找到正確、有效的應對方案。

同時，也應意識到，無休止的爭論、指責、甚至將債務問題政治化的行為無助於及時、有效應對潛在的危機。因為不切實際的道德綁架、政治空談往往掩蓋了發展中國家債務問題的本質，忽視了發展中國家差異化的訴求，增加了國際社會主要利益攸關方之間協調合作的難度。拋棄成見、凝聚共識、真誠合作，才能真正為解決債務問題提供出路。大體上，應對發展中國家的債務問題必須秉持更加平衡、綜合和理性的方式。具體而言，應當處理好四組平衡關係。

其一是債務救助與穩定的發展支持之間的平衡。債務問題的改善根本上取決於國家的恢復和發展。發展中國家對此有非常清晰的認識。非洲國家為此提出“達喀爾共識”，批評西方國家誇大非洲國家的債務風險，對限制非洲國家發展支出和借貸的做法表示不滿。相對於西方國家熱炒債務問題，發展中國家更關心國際夥伴在貿易、投資、產業、基建等領域的支持，尤其是可持續的發展融資支持。據國際貨幣基金組織預測，2020-2023年，非洲外部融資需求高達9000億美元，而尚未確定來源的資金缺口為1300億-4100億美元。非洲國家自然更重視可持續的資金流入。

其二是雙邊債務救助與集體債務救助的平衡。二十國集團通過“緩債倡議”向低收入國家提供了緩債支持。然而，相對於發展中國家的債務償還壓力和流動性訴求，“緩債倡議”的實際效果是有限的。一方面，“緩債倡議”並不包含經濟分量更重、潛在影響更大的新興國家。另一方面，僅靠雙邊官方債權人蔘與減緩債是遠遠不夠的。由此釋放的流動性很大程度上被多邊和私人等不參與緩債的債權人吸收了，並沒有真正發揮“緩債倡議”的潛力。

更嚴重的是，一些國家如贊比亞嘗試向私人金融機構如歐洲債券持有人尋求債務救助時，往往面臨着主權信用評級下調甚至出現債務違約的風險，進而導致其獲得新融資的空間越來越窄。這種情況下，這些國家只能寄希望於可能性非常小的國際金融機構直接的財政紓困支持。因此，為了預防“無序的違約和更加複雜的債務重組”，國際社會應該致力於構建集體債務救助的行動框架。應該有效推動世界銀行的發展融資支持、國際貨幣基金組織財政支持工具如特別提款權、債務救助工具、擴大化的“緩債倡議”、私人金融機構的靈活參與等不同方式間的相互配合，充分發揮債務救助的集體優勢。

其三是債務救助的情感訴求與現實難度之間的平衡。由於低收入國家的債務問題往往與發展問題密切相關。債務負擔可能直接導致衞生、減貧、教育等發展支出的減少。因此，呼籲對低收入國家的債務減免一直是一些國際組織和非政府組織的重要使命。然而，現實中的債務救助是一個非常複雜的問題。因為它涉及到債權人的國內政治、利益和決策協調，涉及到國際層面共同行動框架的構建，更直接關係到融資項目的進展和後續資金的流入。因此，如何實現債務救助的目的，同時規避債務救助可能造成的負面影響，必須依賴不同利益攸關方基於不同的案例實際，進行充分協商，才能找到可持續的解決方案。

最後，債務救助的有效性最終取決於短期債務救助與中長期債務治理之間的平衡。債務紓困短期內可以緩解債務和財政壓力，但中長期內卻有可能帶來新的問題。上世紀的“重債窮國倡議”、“多邊債務減免倡議”通過直接債務減免改善了債務可持續性指標，然而，其也助漲了盲目的、不負責任的借貸，進而導致了借貸-救助-再借貸的惡性循環。

基於此，當前的債務救助必須從中吸取教訓。短期內，緩解流動性和債務償還壓力是當務之急。國際社會應尊重彼此利益和關切，通過密切合作，充分釋放現有政策倡議的潛力。從中長期來看，國際社會該以此為契機，加強在債務治理的理念、方式、機制上的對話與合作，共同致力於構建發展可持續性與債務可持續性有效統一的國際債務治理體系。（作者是上海國際問題研究院西亞非洲研究中心副研究員，中國人民大學國家安全研究院專家委員、高級研究員）