閆巖：抹黑中國《海警法》無益海上安全合作

中國《海警法》已於2月1日開始實施，國際社會對此多有關注。其中有人提出一些質疑，比如中國海警會否成為“第二海軍”，中國海警海上執法時在什麼條件下可以使用武力，以及中國《海警法》關於警械和武器的使用規定是否符合國際法等等。有些輿論甚至故意鼓譟，稱中國《海警法》的出台可能引發地區局勢緊張。

中國海警局是中國行使包括《聯合國海洋法公約》在內國際法賦予的海洋權利、責任與義務的海上執法機構，2018年起被明確劃歸中國人民武裝警察部隊指揮。這次頒佈實施的《海警法》為海警執行任務提供了法律基礎，進一步明確了中國海警局作為民事執法機構的法律屬性，也釐清了海警的權利、職能與義務，包括對中國管轄海域實施管理並執行國際合作等。

從屬性上看，中國海警兼具行政執法和武裝力量雙重屬性，與世界許多國家海上執法力量屬性相似。例如，美國海岸警衞隊是美國武裝力量的重要組成部分，也是世界上規模最大、武器裝備最先進的海上執法力量。其和平時期歸美國國土安全部管轄，如有特殊需要總統可下令將其移交美國海軍指揮，美國國會也有權在戰時通過轉隸決議變更海岸警衞隊的指揮權。事實上，2019年1月，美國海岸警衞隊陸續派出“博索夫”號、“斯特拉頓”號和“梅隆”號輪流部署在西太平洋，其間就是接受美海軍第七艦隊指揮，並多次單獨或伴行海軍艦艇穿越南海和台灣海峽。

澳大利亞海岸警衞隊作為海上警察機構，戰時受澳大利亞國防軍直接領導。菲律賓海警是隸屬於交通運輸部的武裝和制式部隊，戰時隸屬國防部。馬來西亞海事執法局在緊急情況、特殊危機和戰爭時期受馬來西亞武裝部隊的指揮和控制。越南海警也是一支人民武裝力量和國家專職力量。

從職能上看，各國海上執法力量的基本職責為海事安全、搜救、海洋生態資源保護等，中國海警的五個行政執法領域——海上治安管理、海上緝私、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護和海洋漁業管理，也與世界各國的海上執法力量職能無異。

中國《海警法》有關武力使用和警械、武器使用的規定，既沒有違反國際法規則，也沒有超出當前國家實踐的現狀。美國《海岸警衞隊武力使用規則》同樣規定自衞或保護他人、強制服從法律、阻止犯罪和執行司法逮捕時可以使用武力。《越南海警法》規定了可使用武器、爆炸物和輔助工具的情形，海上執法人員在生命安全遭嚴重威脅等特定情形下可以開火。《馬來西亞海事執法局法》也規定，海事執法官員在執行任務時可攜帶武器。

以南海為例，漁業資源爭奪一直是各方矛盾和衝突的引爆點，漁船與海上執法部門的漁業衝突是南海海上安全的嚴峻挑戰。但事實上，中國海上執法力量從未在周邊海域對正常作業的別國普通漁民使用武力，即便是在爭議海域針對非法捕魚的別國漁民採取執法活動，也是保持高度剋制，僅採取最低限度的執法措施，從未違反國際法中關於武力使用的必要性和成比例原則，也從未危及周邊國家漁民生命。相反，一些南海周邊國家近年來卻採取日益激進的手段進行海上執法。

海上執法活動中的武力使用問題之所以敏感，是由於在現場實際對抗過程中往往容易激化衝突。某些周邊國家提出“國際法禁止使用武力，除非聯合國安理會授權，並且是符合比例原則的自衞行動”。它們對中國海警執法海域的關切，是擔心中國借執法力量在爭議海域的存在鞏固實際控制。

實際上，國際法並未禁止在爭議海域的執法活動中使用武力。執法行為中的武力使用，並非《聯合國憲章》禁止使用的“武力”，而是沿海國依據其國內法在爭議海域進行的海上警察行為。中國海上執法力量多年來在海上行動中一直秉持善意、保持克制，未來依然不會違反必要性和成比例原則。另外，《海警法》還明確了監督與法律責任，設置了執法公開、執法過程記錄、執法過錯責任追究等制度。

某些國家和習慣抹黑中國的媒體不應總是奉行“雙重標準”和戴着有色眼鏡看待中國，一方面在《海警法》尚未出台時竭力指責中國海上執法缺少法律監督，另一方面又刻意歪曲、誇張解讀中國《海警法》中某些內容。妖魔化《海警法》無助於增進中國與有關國家之間的互信和執法領域的合作，亦於地區和平穩定無益。

面對日益複雜的海上安全形勢，執法機構間的國際合作是有效推進海洋治理的重要途徑，也是降低爭議海域敏感局勢、加強危機管控和建立互信的重要舉措。2016年，中國和菲律賓簽署《中國海警局和菲律賓海岸警衞隊關於建立海警海上合作聯合備忘錄》，迄今為止中菲海警海上合作聯合委員會已舉辦三次會議。2020年1月，中國海警還與菲律賓海警共同進行了搜救和消防聯合演習。

這次出台的《海警法》也規範了中國海警與外國海上執法機構和國際組織的合作機制，明確了聯合打擊海上犯罪等合作領域以及合作方式，這無疑將促進中國與有關國家開展雙邊或多邊海上執法領域的合作，攜手共同維護海洋公共安全與海上秩序。

國際社會應以中國《海警法》實施為契機，以善意和積極姿態與中國相向而行，推進以法治和規則為基礎的雙邊或多邊海上執法合作，攜手構建國際海洋合作與治理新秩序，在保護海洋環境、打擊海上跨國犯罪、維護海洋安全等方面譜寫新的篇章。（作者是中國南海研究院海洋法律與政策研究所所長）