廖崢嶸：“買美國貨”遠水難解“美國製造”近渴

以上月底簽署旨在填補現有“買美國貨”法案條款漏洞的行政令為標誌，美國新任總統拜登一上台就亮明力挺“美國製造”的態度。這一政令受到美國製造業界歡迎，但也遭到多方質疑，一些貿易伙伴擔心華盛頓繼續推行“美國優先”。學界則評估其效果將適得其反，它將增加“美國製造”的成本，並不能創造更多就業。

延續重振“美國製造”的努力

一段時期以來，美國等發達經濟體出現製造業外遷、外包，進而造成國內產業空心化、就業流失、國際競爭力下降等問題，增加國貨購買是扭轉這一態勢的舉措之一。拜登新政是在延續前幾屆美國政府一直以來重振美國製造業的努力。從小布什、奧巴馬再到特朗普，美國政府重振製造業的戰略包含一系列雄心勃勃的目標：增加就業、縮小貿易逆差、提高競爭力、優化產業結構等等。

其中，有些目標取得一定成效，比如就業增加、出口增長，但經濟結構的調整卻收效甚微，有時甚至適得其反，比如製造業迴流、製造業比重、製造業佔出口比重、外部失衡等。

增加就業是美國政府重振製造業戰略的重中之重。自2000年以來，美國製造業就業人數與就業比重雙重下降。2008年金融危機後，美國各個部門均出現不同程度就業衰退，但製造業就業衰退幅度最大，回暖速度最慢。金融危機以後，美國製造業就業人數佔非農就業人數比重一直保持在8%左右，顯示奧巴馬的“再工業化”、特朗普的“美國製造業迴流”等均未提升美國製造業就業比重。在去年以來的疫情影響下，美國就業狀況更是全面惡化，這不是出台幾項政策所能挽救的。

另一個為政策所看重的目標是平衡美國的貿易逆差。在專業人士看來，美國的貿易逆差是美國經濟發展所形成的結構性問題，美國消費率高、儲蓄率低，美元又是關鍵國際儲備貨幣，進口大於出口體現了生產要素和資源全球性優化配置的要求，總體上對美國有利。但貿易逆差伴隨了產業外遷和國外廉價資金的湧入，造成國內就業流失，金融泡沫擴大。

政治人物會利用這些矛盾來爭取選票，政府傾向於實施保護主義來爭取選民，但實際效果卻難如人意。2008年金融危機後，美國製造業出口開始有所恢復，但在出口增加的同時，製造業貿易逆差沒有下降，反而持續上升，從2008年的3214億美元增加到2015年的6830億美元，翻了一番。特朗普政府正是以此為藉口對中國等大打貿易戰，但並沒能改善貿易逆差總體失衡的情況。加之疫情影響，2020年美國商品貿易逆差擴大到創紀錄水平，第四季度GDP中商品貿易赤字比重創2012年以來最高。同時，2020年美國的外國直接投資下降49%，降幅超過全球平均下降42%的水平。

最緊迫挑戰不是美國貨買得少

評估政策成效幾乎是不可能的任務。就業、貿易狀況等是多重因素互動的結果，政策因素的作用難以精確衡量，因果聯繫相當複雜，不同的立場、角度，不同的分析路徑往往導致相悖的結論。例如，數據顯示特朗普任內美國的新增就業有所改善，但美中貿易全國委員會研究認為，特朗普的對華貿易戰拉低了美國經濟增長，使美國失去24.5萬個工作崗位，這嚴重損害了美國經濟。

其實，拜登政府在就業方面面臨的最緊迫挑戰，並非美國政府用納税人的錢購買的美國貨太少。據統計，2019年聯邦政府採購支出6000億美元，其中分給外國供應商的蛋糕只佔8%。當前的最大挑戰是，受疫情影響，私人投資大量湧入工業自動化，以規避利用人工的風險，

美國製造業人工崗位正出現“大規模瓦解”。未來大量的製造業工人需要轉崗，而聯邦政府手頭的就業和培訓項目品類不足、缺乏協調、資金匱乏。拜登政府正在全力推進總額達1.9萬億美元的新一輪救助和刺激經濟計劃，但其中沒有新增對崗位培訓的投入。據美眾議院教育與勞工委員會統計，國會批准的應對疫情引起的轉崗培訓經費僅為3.45億美元，相比之下，為應對2008年金融危機後的“大衰退”，美國國會的同類撥款為近60億美元。

華盛頓還有更好的選擇

重振美國製造業道路坎坷，“多買國貨”可能繞遠，它讓貿易伙伴擔憂華盛頓會不會走上特朗普“美國優先”的保護主義老路，這與拜登政府試圖重返同盟和夥伴體系的努力相悖。過去的經驗也證明，刻意推動多買國貨可能增加成本，適得其反。

其實華盛頓還有其他的選擇。例如取消“特朗普關税”，抓住中國擴大開放、促進國際國內雙循環的機遇，擴大與中國的合作。據美國對外關係委員會專家2019年的研究，2014年以來中國GDP增長40%，美國GDP增長約20%，但美國對中國內地和香港特區的製造業出口只增長不到10%。其中固然有中國製造競爭力提升、進口替代增強等因素，因為歐盟、日韓等製造業對華出口也出現下滑，但下滑幅度遠不如美國。過去5年美國製造業出口總體表現不佳，對華製造業出口趨弱主要是美國自己的原因。

中國正在積極構建更加平衡的對外經濟發展與合作戰略，將進口更多消費品，出口更多資本品。拜登政府大可抓住這個機會，放寬中國對美投資限制，讓中國資本幫助美國人在美國製造更多產品。這些產品可以返銷快速擴大的中國消費市場。過去40年，與歐盟、日韓等相比，美國對華直接投資，無論流量、存量，均呈現規模小、佔比少特徵。美國一直責備中國對外資限制過多。近期，中國已經放開對外資持股比例的限制，梳理立法，加強執法，創造內外資平等營商環境。在更為宏觀的層面，中國正在努力培育開放的、世界上規模最大、質量不斷改善的消費市場，對外積極參與區域和跨區域自貿區協定，打造自貿區網絡，構建開放型世界經濟。美國錯失了上一輪中國供給側結構性改革的機會，期待這一次能做出明智選擇。（作者是中國社會科學院和平發展研究所所長）