葉強：美國攪局南海已形成慣性

2月以來，美海軍已先後派遣“麥凱恩”號和“羅素”號導彈驅逐艦，兩次在南海開展所謂“航行自由”行動。另外本月9日，“羅斯福”號和“尼米茲”號兩個航母打擊羣還在南海開展聯合演練，這也是自2020年7月以來美軍再次進入南海演習。

至少從這些行動看，美政府換屆還沒對南海博弈帶來根本性改變。學界普遍認為，拜登政府在南海問題上對中國極限施壓的重心，將從軍事和外交打壓轉向規則和法理的遏制。在此政策驅動下，美國將打着“基於規則的秩序”這一旗號，在法理方面給予南海其他聲索方更多支持，推動與盟友和夥伴開展聯合行動；利用和製造更多國際法問題、包括所謂“南海仲裁案”裁決結果挑戰中國南海權益的法理基礎，並對“南海行為準則”磋商施加影響；美軍在南海及周邊的軍事活動和存在也將延續增強態勢，繼續通過規律性“航行自由”行動對國際法的解釋和適用進行干預。

這一政策在美軍方聲明中可見一斑：美方把自己粉飾成國際法“維護者”，不僅污衊中國對南海航行和飛越自由“構成威脅”。美聲明還違反一箇中國原則，故意將台灣與越南並列視為主權國家。顯而易見，美方一面要求別國遵守國際法，另一面卻習慣性地把自己視作國際法約束的例外者，在海洋法方面更是長期如此。

一個眾所周知的事實是，美國是當前國際社會中極少數尚未加入《聯合國海洋法公約》的國家，但卻動輒揮舞《公約》“大棒”對他國海洋政策與地區海洋事務指手畫腳。美方所謂“航行自由”，與《公約》中的公海航行自由沒有任何關係。

公海航行自由是國際法承認的各國基本權利，但同時，由於《公約》所創設和承認的沿岸國管轄海域範圍大為擴展，公海航行自由也被納入不同性質的沿岸國管轄海域加以變通適用。例如，在專屬經濟區，公海航行自由的有關規則應予比照適用，但其他國家不得妨礙沿岸國在專屬經濟區的專屬權利，並應遵守沿岸國據此頒佈的各項規章；在沿岸國內水和領海，公海航行自由不存在任何適用空間。

美國假借公海航行自由橫行他國管轄海域，意圖在於影響或顛覆國際社會業已達成的對《公約》相關條款解釋的共識。1979年，卡特政府開始推行“航行自由計劃”，以表明不接受這些國家的海洋權利主張。根據美國國防部自1991年至2018年發佈的報告，28年間美國根據“航行自由計劃”執行的“航行自由”行動挑戰了61個國家和地區的654項所謂“過度”海洋權利主張。一個拒不接受《公約》約束的國家，30年來處心積慮地通過政治和軍事挑釁行動干涉全球數十個《公約》締約國的海洋權益主張，這是典型的“無法無天”和雙重標準。

美國聲稱接受習慣國際法的約束，卻對習慣法構成要素的國際實踐漠不關心，而是以本國利益為尺度來“篩選”習慣法，選擇性地將對其有利的法律解釋強加於國際社會。公海航行自由也是一項習慣法規則。習慣法的確立與演變取決於普遍性的國際實踐，而非一國建立在自身利益基礎上的偏好與行動。大量國際實踐表明，作為習慣法規則的航行自由已越來越多地受到諸如航行安全、反恐、防擴散、海洋環境保護、維護可持續發展、妥為顧及發展中國家利益等新的國際法理念、原則和規則的制約，以符合全人類的長遠利益。

其中，《公約》第87條第2款被公認為是對傳統公海自由原則的平衡。根據這一條款，20世紀90年代以來的國際實踐，為航行自由設置了越來越多的限制。例如，1992年南非和葡萄牙均拒絕日本裝載放射性物質的船隻進入其專屬經濟區；1995年巴西、阿根廷、智利、南非、瑙魯和基里巴斯等國，先後明確禁止英國載有核廢料的貨輪進入上述國家專屬經濟區；2003年，歐盟正式立法禁止載有重油的油輪進入或停靠任何成員國港口。

另外，國際海事組織近年來也加強國際立法，不斷提高用於國際航行船舶的准入標準。南海是半閉海，生態環境脆弱，沿岸國人口眾多。美方反覆以危險方式在南海開展“航行自由”，不僅威脅沿岸國的國防安全和國家安寧、對南海海洋環境造成損害，更為嚴重的是破壞了地區國家正致力於建設的和平穩定的南海秩序。美海軍片面解讀航行自由，漠視其應承擔的法律義務和國際社會對海洋安全的共同期盼，幾乎成了現代版的“海盜”。

如果美方繼續毫無顧忌地動輒置國際法於不顧，不僅無益於以建設性方式妥善管控分歧、推動中美關係健康穩定發展，最終付出代價的更是國際社會的共同利益與人類共同福祉。（作者是中國南海研究院學者）