張文宗：拜登移民政策的設想與現實

美國總統拜登日前宣佈解除特朗普2020年發佈的“綠卡”凍結令，延續逆轉前任移民政策的動向。政治極化和兩黨惡鬥使美國不少內外政策反覆折騰，移民政策就是其中“最極化”的議題之一。拜登執政後，為清理特朗普執政遺產、滿足民主黨選民基本盤需要並重新樹立移民國家形象，力推具有鮮明自由主義特徵的移民政策。但在美國疫情肆虐和右翼民粹主義勢力仍然強大的背景下，相關政策恐怕要打不小折扣。

拜登的移民政策內容龐雜，大致可分為幾個方面。首先是取消“禁穆令”和放寬難民政策。特朗普當初出台極端舉措，被認為是對穆斯林和中東難民根深蒂固的歧視。作為民主黨總統，拜登擺出“還歷史欠賬”的姿態，試圖展現相對於共和黨的道德優勢。畢竟，美國發動伊拉克戰爭、捲入敍利亞和利比亞內戰，是中東北非難民潮的罪魁禍首。這些象徵性舉動對解決中東問題沒有幫助，但或許能些許改善美國的形象。

其次是重新吸收高技術移民。這在很大程度上是為了“利”。特朗普順應右翼民粹勢力要求，不僅大幅收緊以家庭成員為對象的“鏈式移民”，對美國曆來重視的高技術移民也不樂見，一度收緊H-1B工作簽證。拜登則重視搶佔高科技革命制高點，重視海外人才為己所用。美國的頂尖大學、國家實驗室、硅谷及其他高科技企業不僅樂見此舉，更是有力推手。

再次是停建美墨邊界牆。當年為建牆，特朗普不惜製造預算僵局迫使國會撥款，甚至宣佈南部邊境緊急狀態，悍然動用軍隊和軍費。而對民主黨來説，封堵非法移民維護國家安全的共識不容挑戰，但加強南部邊境的“電子牆”建設成本更低、效果更好。這種“效率説”未必當真，由大量監視塔、攝像機、熱成像設備組成的“虛擬牆”比鋼鐵水泥之牆更容易被選民基本盤接受，或許才是實情。

最後是推動非法移民的合法化。對於隨非法移民父母進入和滯留美國的兒童，奧巴馬通過“童年抵美者暫緩遣返”計劃，為這70多萬“追夢人”提供了一條成為美國公民的途徑。特朗普試圖堵住這條路，但被聯邦最高法院否決。要讓這些“追夢人”圓“美國夢”，拜登必須過國會這關。在民主、共和兩黨在參議院勢均力敵、民意高度分裂的情況下，做到這一點並不容易。要讓1100多萬非法移民逐步合法化，更是難上加難，是“幾乎不可能完成的任務”。

美國移民政策與其經濟社會發展息息相關，歷史上幾次大規模移民潮，都是飛速發展的經濟急需海外勞動力的結果。經濟危機和衰退期間，美國通常會出現排外、反移民的社會情緒和政治運動。特朗普掀起的反移民和排外運動，是2008年金融危機的直接後果。弔詭的是，從特朗普執政到疫情刺破經濟泡沫，美國經濟創下連續增長128個月的紀錄，但正是這個時期，特朗普掀起二戰後美國最瘋狂、最極端的反移民浪潮。這既表明金融危機對社會衝擊有滯後性，也表明上世紀80年代以來新自由主義、“超級全球化”、金融化、自動化、信息化對美國藍領白人傷害之深。

對拜登而言，引進海外人才、接納難民解決的是“小增量”問題，局面可控。不過即使操之在手，若想成功也離不開控制疫情和經濟復甦。疫情控制不住，經濟復甦乏力，人才不會來，反移民情緒也會居高不下。經過嚴格審查的小規模穆斯林難民，應該不會激起太大反彈，而一旦國內出現新的和宗教極端主義相關的恐襲，拜登將承受巨大壓力。停止建牆和推動非法移民合法化，會刺激墨西哥和中美洲部分國家的窮苦人北上赴美，催生新的“大篷車”移民現象和人道主義問題。解決這個“大增量”，拜登的方法是向中美洲國家提供發展援助，以消除非法移民產生的根源，但這非一日之功，更需利益攸關方配合。

對於“追夢人”這批“小存量”，逐步歸化的門檻相對低些。而對於上千萬非法移民這個“大存量”，使之合法化則牽動黨派利益、立法程序、福利政策、種族關係和文化傳統，阻力極大，操之過急必引發強烈反彈，甚至增加民主黨輸掉2022年中期選舉和2024年大選的概率。

美國的移民問題還離不開全球大趨勢。一方面，英國“脱歐”、“特朗普主義”影響仍在，美歐極右勢力活躍等，表明西方反全球化和反移民勢力仍很強大，移民和難民不受歡迎。疫情肆虐、國際經濟陰霾難除，進一步加劇反全球化趨勢，並對人員和勞動力流動構成嚴重限制，也打擊全球解決難民問題的努力。聯合國難民署官員警告稱，2020年全球難民重新安置水平可能是近二十年來最低的。另一方面，全球經濟不平等，可能因疫苗分配不公平、世界經濟“K型”復甦而加劇，部分脆弱國家甚至可能因多種問題交織出現社會動盪，從而催生新的移民需求和難民問題。

總之，拜登移民政策的前景有賴其他政策的配套實施。能否儘快控制疫情、通過新的經濟刺激計劃、啓動大規模基建、引領新科技革命等，不僅關係美國人的就業，關乎拜登“中產階層經濟學”的成敗，也關係到其收留難民、吸引人才、同化非法移民的成敗。（作者是中國現代國際關係研究院美國研究所所長助理）