吳士存：關於構建南海新安全秩序的思考

2020年對南海而言是很不平凡的一年。在新冠疫情肆虐全球之時，在中國和東盟國家致力於管控海上分歧、推動務實合作和“南海行為準則”（下稱“準則”）磋商之際，某些域外國家並不樂見南海和平安寧，仍在南海製造新的不穩定因素。所幸的是，中國與東盟國家始終保持定力，堅持通過對話處理分歧、通過合作增進互信、通過規則制定確保南海長治久安，也正因此，南海海上安全形勢才得以總體保持穩定可控。

2020年南海風險點多發但總體可控

回顧2020年，個別域外國家以前所未有的力度和不斷翻新的花樣在南海挑釁攪局，冷戰思維和傳統安全威脅的陰霾揮之不去。

第一，美國在南海以中國為假想敵、以戰場測試甚至戰爭準備為目標的軍事行動為冷戰結束以來所罕見。據不完全統計，2020年美軍在中國西沙羣島及南沙部分島礁鄰近海空域實施所謂“航行自由行動”達9次之多，向南海派遣超過5000架次軍機和近百艘（次）軍艦，在南海單獨或與其他國家聯合開展軍演幾乎平均每月一次。美還罕見地組織了針對性極強的雙航母編隊演習。

第二，美欲將新的同盟體系引向南海，大力推動“印太戰略”框架下的“四國機制”向南海延伸。去年6月中印邊境衝突事件發生後，美明顯加大對印度的拉攏力度。日、澳、印等部分域外國家以參與美主導的軍事行動為主要方式，將其海上力量向南海和南海周邊地區常態化部署或集結，由美催生和主導的“南海軍事化”已見雛形。美還多次就南海具體爭議發表聲明，企圖通過“拉偏架”來離間中國和東盟國家間關係，以“主持公道”的假象來誘拉一些南海當事國上美國的戰車。

第三，美與某些南海周邊國家的軍事合作與互動令南海安全形勢更具不確定性。從去年初美國“羅斯福”號航母訪問越南峴港，到蓬佩奧和奧布萊恩等時任美方官員密集訪問南海周邊國家，特朗普政府綜合運用政治外交、經貿、軍事等手段，特別是借武器援助、情報共享、基地使用、協同演訓等軍事誘餌，極力拉攏和培養助美攪局南海的新夥伴、新打手。這無疑會助長個別南海當事國仰仗美國支持在海上採取單邊行動的氣焰。

同樣是在2020年，維護本地區和平穩定的正能量也在快速成長。中國與東盟國家攜手抗疫，保持雙邊經貿合作正常開展，合作共贏的地區主基調得到進一步強化。中國與東盟貿易額達6846億美元,東盟一躍成為中國第一大貿易伙伴。中國和東盟國家克服疫情影響，創新對話方式，依託領導人峯會、外長和防長視頻會議以及落實《南海各方行為宣言》（下稱“宣言”）聯合工作組特別視頻會等各層次對話機制，有效管控海上分歧和潛在危機，維護了南海安全局勢總體向好的態勢。有關各方還就制定“準則”保持密切溝通，加快構建以“穩定、對話、合作”為導向的南海新安全秩序。

值得注意的是，中國與南海當事國雙邊海上務實合作也取得積極進展。中菲有條不紊地推進落實《關於油氣開發合作的諒解備忘錄》，按照“政府對政府、企業對企業”的雙軌並行思路穩步商談南海共同開發。中越依託北部灣灣口外海域工作組和海上共同開發磋商工作組機制，就同步推進北部灣灣口外海域劃界和南海共同開發等不斷深化共識。儘管美國在海上冒險性、挑釁性上升，但中方依然展現極大耐心，同美方就管控海上危機保持溝通。中美兩國防長先後兩次通話，就加強管控兩軍在南海可能引發的危機進行積極有效的對話。正是在諸多正面因素疊加作用下，南海安全形勢總體趨穩向好的積極面才得以不斷擴大。

未來南海形勢依然面臨挑戰

展望未來南海安全形勢，有積極和值得期待的一面。2021年，“準則”磋商將進入新階段，中國與菲、越、馬等國鞏固或建立海上雙邊問題磋商機制，共同推進分歧管控和海上務實合作有望取得新的成果。尤其是中菲南海油氣共同開發談判不斷深入，未來有可能取得積極進展。與此同時，中國也將利用南海島礁建設成果向國際社會提供更多公共服務產品。這些積極因素將為穩定南海安全局勢注入源源不斷的動力。前不久的中美元首通話，更給外界對兩國下一步在南海進行良性互動帶來一些期待。

也要看到，美國新政府近期在一些場合也釋放出對中國示強的信息。毫不誇張地説，如果拜登政府不能對特朗普政府的南海政策進行“撥亂反正”，那麼影響南海安全局勢的陰霾無疑會捲土重來。

首先，美國基於傳統的地緣政治考量，很可能繼續以維持其在西太平洋地區絕對軍事優勢、抵消中國海上力量發展和島礁建設成果為目標，以更多樣化的手段在南海與中國展開軍事安全領域的競爭和博弈。維持常態化、高頻率的南海“航行自由行動”和各式艦機的密集軍事偵察或威懾活動，仍可能是拜登政府南海政策的主要選項。

其次，拜登政府似有意將重塑美國際領導力、加強盟友關係、依託盟友和夥伴國聯合施壓，作為在南海應對所謂中國挑戰的主要策略，菲律賓、日本、澳大利亞、英國及越南可能成為其重點拉攏和倚重的對象。

再者，在美國慫恿下，域內南海問題當事國的單邊行動也可能使趨穩向好的南海局勢出現“回頭浪”。

維護南海持久和平的不二法門

南海問題由來已久、錯綜複雜，其解決非在一朝一夕。當前，影響南海安全形勢的“積極因素”和“消極因素”並存。如何遏制南海海上安全趨於惡化態勢，是地區各國面臨的共同挑戰。亞洲國家反殖民反侵略的歷史和本地區國家合作發展的成功經驗表明，地區國家排除外部勢力干擾、守望相助，攜手努力建立以國際法為基礎、共同安全為目標的安全秩序，才是實現南海長治久安的不二法門。這一過程中，任何形式的單邊行動和外部消極因素介入，只會削弱當事國之間的政治互信和推進海上合作的意願，侵蝕南海和平穩定的根基。

美國是南海問題最大的外部因素。當前，中美關係正處在一個十字路口。美國社會學家默頓説，“對情況的錯誤定義會引發一種新行為，致使最初的錯誤概念變成真實”，美方一些人有關中美衝突不可避免的觀念，很可能就是引發中美衝突的原因。中美關係未來何去何從，將在很大程度上取決於美方對兩國關係的認知和抉擇。同樣，未來南海安全形勢，也在很大程度上取決於這種選擇。（作者是中國南海研究院院長、中國-東南亞南海研究中心理事會主席）