胡繼平、徐永智：攻擊中國海警法，那是混淆視聽

日本防衞大臣岸信夫日前與到訪的印尼國防部長普拉博沃舉行會談。據共同社報道，二人會談期間，岸信夫再次對中國的《海警法》表示嚴重關切。自中國《海警法》2月1日施行以來，日美的反應不僅強烈，而且顯得很突兀。尤其是日本作為批評“急先鋒”，利用雙邊或多邊場合近十次表示對《海警法》“嚴重擔憂”。但事實上，那是日美在故意混淆視聽。

日美對我《海警法》的批評主要包括管轄海域的範圍模糊、允許海警使用武器、允許對外國船舶採取強制措施、海警的“準軍隊組織”屬性等。但無論從國際法還是日美等國的同類法律及海上執法實踐看，這些批評都屬於反應過度，甚至搞雙重標準。

規定“管轄海域”範圍與《海警法》的立法宗旨無關，日本等多國的同類法律也未明確規定具體執法範圍，越南、菲律賓的《海警法》只是用“管轄海域”加以概括。美國海岸警衞隊的執法海域更為寬泛，按《海岸警衞隊法》的規定包括“公海或美國有司法權的海域及其上空”。實際上，中國最高人民法院2016年8月曾出台司法解釋，明確了管轄海域的範圍。日本防衞省近日還在官方網站提及此事，説明日方對此心知肚明。

在海上執法中必要時使用武器，是國際通行做法。日本海上保安廳除依據《警察官職務執行法》可以和普通警察同樣使用武器外，2001年又修改《海上保安廳法》，規定當船舶拒絕停船檢查命令並抵抗、欲逃跑時，海上保安廳官員如果認為沒有其他手段阻止其前進，也可以有條件使用武器。至於有外國媒體渲染中國《海警法》授權不經警告就對外國軍艦和政府船舶使用武器，更是曲解。該法第四十七條、第四十八條對可以使用武器的情形做了規定，如非法運載武器彈藥、攻擊執法船舶或航空器等。根據第四十九條規定，直接使用武器只限於“來不及警告或者警告後可能導致更為嚴重後果”時，從實踐上説這是合理的，而且與《警察使用警械和武器條例》相一致。

關於強制措施，《聯合國海洋法公約》第三十條規定，沿海國可以要求不遵守本國法律和規章要求的外國軍艦離開領海。日本《海上保安廳法》第十八條規定，當海上保安官認定海上犯罪可能正在進行、損壞建築物等緊急事態時，可以命令船隻停船、變更航線、駛向指定場所等。美國《海岸警衞隊法》則規定，可以對“任何船舶”使用武力強制執法。

海上執法力量被納入軍隊編制，並在戰時擔負軍事任務，在國際上也屬常見。英國、法國、意大利等國本就由軍隊負責海上執法。美國海岸警衞隊就是武裝力量之一，被稱為陸海空軍、海軍陸戰隊之後的“第五軍種”，平時由國土安全部管理，戰時作為海軍的一部分行動，其前身“海上緝私隊”曾直接參加一戰、二戰。日本雖在法律上明確海上保安廳屬警察性質，但同時規定在防衞行動和安保行動時可根據首相授權由防衞相控制，只不過仍由海上保安廳長官具體指揮。

此外，美日海上執法實踐存在的問題也廣受質疑。1990年1月，美國海岸警衞隊在墨西哥專屬經濟區以“可能販毒及拒絕美國檢查”為由，對古巴租用的巴拿馬籍商船射擊1小時45分鐘，但在該船進入墨西哥港口接受檢查後並未發現毒品。美國此舉曾引發安理會激烈辯論，被質疑違反國際法。

日本自稱“使用武器謹慎、剋制”，其《海上保安廳法》規定對外國船舶使用武器的必要條件之一是在日本領海或內水航行並不屬無害通過，而且軍艦和非商業目的的政府船舶除外。但海上保安廳的執法實踐也存在眾多問題和疑點，2001年12月22日在中國專屬經濟區使用武器造成一艘“可疑船舶”船沉人亡，就是其中一例。日本那次行動造成對方至少15名船員死亡，是幾十年來在東海發生的最為嚴重的使用武器惡性事件，在世界海上執法實踐中也極為罕見。

綜合來看，日美對中國《海警法》的批評不僅缺乏國際法依據，並且與其自身法律、執法實踐有矛盾的地方。日美指責中國《海警法》的實施會加劇東海局勢緊張，但事實是2020年以來日方不顧中方警告，屢次放縱右翼分子以捕魚為名前往中國釣魚島海域活動，成為局勢緊張的重要根源。（作者分別是中國現代國際關係研究院副院長，東北亞研究所副研究員）