呂德文：責任“層層甩鍋”，要害在形式主義

責任層層“甩鍋”，是當前困擾基層的形式主義問題典型表現。中辦印發的《關於持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》明確，釐清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，按照權責一致要求，建立健全責任清單，科學規範“屬地管理”，防止層層向基層轉嫁責任。各級紀檢監察機關持續加強監督，督促相關部門切實履行責任，嚴查“責任甩鍋”行為。針對的正是部分地方、單位在基層治理當中出現的這樣一種不良現象。

在一些地方、單位，工作出了紕漏，本能反應是往基層推卸責任。在一線幹活的人，比如基層的副職、普通幹部，總是提心吊膽，搞不準就會被問責和通報批評。上級部門在出了事以後，通過“責任甩鍋”，自己不僅絲毫不受影響，完了還義正辭嚴責怪基層辦事不力，給部門工作添麻煩。

筆者在調研中發現，一些鄉鎮為了應對上級部門“責任甩鍋”，還形成了不成文的規定。對那些比較容易被問責的工作，比如安全生產、環境治理等，班子成員輪流分管，一人分管一年，免得總是被問責。如果某個班子成員“為公”背的處分已經太多，就開會協商選擇一個合適的班子成員來“背鍋”。在一個班子團結，“一把手”比較有權威的單位，這種責任分攤機制是可行的。但是，對於不少基層單位而言，這樣的責任分攤機制本身就在製造不團結。比如，新提拔、調動或年輕的幹部，往往容易被安排到那些任務重、責任大的崗位上，他們也更容易受委屈，這對班子團結和幹部成長都很不利。

在一些地方、單位，上級部門和基層單位之間圍繞着可能出現的問責，形成了扭曲的行政關係。上級為了更好地規避風險，往往會“吃一塹長一智”，出了一點問題就會堵上制度漏洞，制定更多的工作規範，檢查督查也更多。這樣，萬一工作出了問題，上級部門也沒責任。一些地方和單位熱衷於搞目標責任書，事事籤、層層籤、人人籤。把簽訂目標責任書當成履行職責，層層卸責；把責任書用來應付考核檢查問責，一簽了之，留痕就行。問題是，對於承擔任務的基層而言，規範越多，要求越高，也就意味着完成任務的難度越大，出紕漏的可能性也就越多。於是，上級部門的“嚴要求”和基層的“落實難”之間，形成了惡性循環。

這種扭曲的行政關係，在部分地方塑造了一種不正常的權力結構。簡單而言，本應承擔治理責任的業務部門，越來越將自己改造成為分配、檢查和考核任務完成情況的監督部門。各個業務部門，總是想盡辦法通過壟斷資源、項目，將自己的業務工作納入一級黨委政府的考核體系中來強化自己的地位，從而通過激勵和問責機制來調動基層單位。而對於基層單位而言，名義上是從各個部門中獲得了治理資源，似乎也實現了治理重心的下沉，卻同時喪失了基層治理的自主性。基層有做事的資源，卻沒有做事的自由。上級部門不僅規定了做事的結果，還要規範其做事的過程。基層幹部幹事創業的積極性因此受挫。

業務部門和基層單位之間不正常的權力關係，是形成官僚主義和形式主義的重要原因。一些地方和部門掌握了資源、政策及考核的權力，以監督者的姿態出現在基層面前，反而失去了探索政策適用性的動力。當政策執行出了問題時，不去思考決策本身的合理性問題，而是首先從基層的工作作風查起。上級只要發現基層工作有一點瑕疵，便會要求基層無條件整改。於是，基層為了避責，無論任務是否落實到位，也要想盡辦法在形式上滿足上級的要求。上級的官僚主義和基層的形式主義之間，形成了一個怪圈。

甚至於，當某個問題被媒體曝光，一些地方和部門受到輿論壓力時，最先採取的措施是第一時間問責和處分基層的執行者。並且，越是重大的輿情，處分越是嚴厲。一些地方和部門為了及時回應輿論，甚至都來不及仔細調查，就倉促處分相關人員。不得不説，類似連夜開會決定等問責和處分辦法，完全是站在避責的立場，並未考慮基層實際，遠離了實事求是的精神，本身就是官僚主義的體現。

筆者認為，解決基層“責任甩鍋”現象，關鍵是要改變不盡合理的基層治理結構。基層治理重心下沉，除了治理資源的下沉，更重要的是基層自主性的重塑。業務部門要重新迴歸到主業中去，與基層緊密合作，共同把基層事務做好。出了問題，上級部門和基層單位需要共同承擔責任，共同探尋解決問題的方法，而不是“責任甩鍋”。（作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員）