如何加快建立現代財税體制

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“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。該如何加快建立現代財税體制，為推動高質量發展提供有力支撐？對此，專家表示，在收入方面，重點是有效發揮收入政策作用，進一步完善現代税收制度。在支出方面，在保持合理支出強度的同時，做到有保有壓、突出重點。在管理方面，要進一步健全政府債務管理制度，持續深化預算管理制度改革，提升財政資源配置效率和資金使用效益。

税收制度

北京國家會計學院財税政策與應用研究所所長李旭紅：

保持宏觀税負總體穩定

本報記者 曾金華

財政是國家治理的基礎和重要支柱。“十四五”時期，要加快建立現代財税體制，積極發揮財政職能作用。在收入方面，重點是有效發揮收入政策作用，進一步完善現代税收制度。

“財政收入要把握好規模與質量之間的關係。從規模上看，必須籌集到足夠的財政收入以滿足政府治理的需要。”北京國家會計學院財税政策與應用研究所所長李旭紅表示。

新冠肺炎疫情的衝擊給國內外經濟帶來較大的影響，財政可持續性問題在我國財税體制改革中十分重要。“保障基層財政穩定將是‘十四五’時期財政的關鍵性問題之一，其中健全地方税、直接税體系，推進後移消費税徵收環節改革等，有利於拓展地方收入來源。”李旭紅説。

李旭紅認為，為了保障財政可持續性，我國保持宏觀税負總體穩定是必要的，既保障了必要的財政收入來源，維持政府的宏觀調控和公共保障能力，同時也能持續發揮減税降費對於市場主體的激勵作用。

“從質量的角度以及全球税制發展的趨勢看，‘十四五’時期我國在維持宏觀税負總體穩定的前提下，減税降費將着力於提質、優化，特別是進行結構性減税降費，在激發市場主體活力的同時，促進税制結構更為均衡，實現質量提升。”李旭紅説。

對於如何進一步完善税收制度，李旭紅認為，首先要關注税制服務於國家發展戰略的問題，“新時期提升我國競爭力的重要發展路徑是通過科技創新促進產業轉型，夯實我國的製造業基礎。因此，税制改革和減税政策將以促進科技創新和製造業發展為重要切入點”。

其次，要關注税制與促進社會公平的問題。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確，健全直接税體系，適當提高直接税比重。“新時期貫徹以人民為中心的發展思想，更好滿足人民羣眾美好生活需要，税制在調節收入分配方面將發揮更重要的作用，發揮直接税的收入分配調節功能，特別是進一步完善綜合與分類相結合的個人所得税制度。”李旭紅説。

再次，要關注税制與環境和諧的問題。李旭紅認為，“十四五”時期，需要持續深化綠色税制改革，探索由增長驅動型税制向環境友好型税制的轉變。

“當然，作為環境友好型税制，無法由單一的税種承擔所有的功能。我國應該全面統籌企業所得税、資源税、消費税、環境保護税等多個税種，充分發揮綠色低碳税費制度的作用，助力實現碳達峯、碳中和目標。”李旭紅説。

財政支出

中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任何代欣：

提升資金配置使用績效

本報記者 曾金華

當前和今後一個時期，財政處於緊平衡狀態，收支矛盾較為突出。“十四五”期間，財政支出如何合理安排支出預算規模，加強重大決策部署財力保障，把每一分錢用在刀刃上？

“新發展格局下，要在保持合理支出強度的同時，做到有保有壓、突出重點。提升財政資金配置和使用績效，推動預算績效管理提質增效，努力提高財政支出效率。”中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任何代欣表示。

首先，堅持政府過緊日子，嚴控一般性支出。比如，今年中央本級支出繼續安排負增長，進一步大幅壓減非急需非剛性支出，重點項目和政策性補貼也按照從嚴從緊、能壓則壓原則審核安排，地方財政也進一步壓減一般性支出。“要厲行節約辦一切事業，把更多寶貴財政資源用於保障民生、支持市場主體發展。”何代欣説。

其次，加強對基層的保障，最大限度下沉財力。各級預算安排要突出重點，堅持“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）支出在財政支出中的優先順序，堅決兜住“三保”底線。

何代欣認為，我國現階段欠發達地區和困難地區大多位於中西部，這些地方有的剛剛擺脱貧困狀態，有的則在鄉村振興道路上努力起步，還需要中央財政幫一把、扶一程。除了給予財力支持，增強當地的經濟造血功能和財政自給能力，是“十四五”時期需要通過財政傾斜去重點解決的問題。

“財政資金直達機制不僅解決了基層財力的應急之需，還在體制改革上探索了一條化解基層財力不足的道路。未來的財政管理和體制改革，應當吸收直達機制的經驗，不斷優化相關體制設計，穩步擴大直達資金範圍，提高財政資金使用有效性和精準性。”何代欣説。

再次，聚焦構建新發展格局持續發力，增強對國家重大戰略任務、國家發展規劃的財力保障。比如，支持科技自立自強，加大財政科技投入，提高製造業企業研發費用加計扣除比例，引導企業加大研發投入。“這是在供給側和需求端雙向促進創新發展的財政努力。”何代欣認為。

此外，還要推動產業結構優化升級，培育完整內需體系，促進經濟循環暢通；推動脱貧攻堅與鄉村振興有效銜接，支持深化農業供給側結構性改革等。

“加力保障和改善民生，強化就業優先支持政策，支持建設高質量教育體系，完善覆蓋全民的社會保障體系，強化公共衞生投入等，這些老百姓關注的熱點領域，財政責無旁貸。”何代欣説。

財政預算

中國財政科學研究院原副院長、研究員白景明：

加大預算收入統籌力度

本報記者 李華林

預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動範圍和方向，是現代國家治理體系中的重要組成部分。

“黨的十八大以來，圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化總體改革目標，預算管理制度改革不斷前行，接連取得突破性成果，既有效支撐了經濟社會各個領域改革的推進，也為建立現代財政制度和實施積極的財政政策提供了制度空間。”中國財政科學研究院原副院長、研究員白景明表示。

“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對深化預算管理制度改革作出重要部署。近日，國務院發佈《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確了改革的一系列政策措施。白景明認為，這為新發展階段進一步深化預算管理制度改革指明瞭方向，總體來看，有四大“深化點”。

首先，深化收入預算編制管理改革。“前期減税降費包含了諸多收入預算制度改革舉措，如取消部分行政事業性收費等。”白景明説，新發展階段將把收入預算管理改革重點放在加大預算收入統籌力度上，內容包括加強政府性資源統籌管理、強化部門和單位收入統籌管理、盤活各類存量資源等，這有助於進一步規範政府收入籌措，營造良好的營商環境、維護市場統一和公平競爭，同時提高財政資源使用效率，加大政府自身約束力，進而增強政府公信力。

其次，深化支出預算編制管理制度改革。“重點是推進財政支出標準化。”白景明説，比如加大重大決策部署財力保障、合理確定支出預算規模、推進支出標準體系建設、嚴格預算編制管理等，這些舉措在優化支出底線的基礎上有利於實現財政支出可持續，提高財政資金使用效率，確保重點支出合理增長，並形成統籌兼顧各方需求、財力狀況可承受的支出結構動態調整機制。

再次，深化預算執行管理制度改革。“預算執行管理事關預算編制和收支政策的具體落實。”白景明表示，新發展階段將把績效管理和預算執行管理深度貫通，比如強化預算執行控制、加強財政政策評估、加強重點領域預算績效管理、優化國庫集中收付管理、拓展政府採購政策功能等，這將強化預算的經濟社會發展保障效能。

此外，還要深化財政風險防控制度改革。當前，財政收支進入了新的平衡階段，收支矛盾比較突出，防控財政風險至關重要。“有效防控財政風險可以增強財政可持續性，降低經濟社會發展成本。”白景明説，要分別建立防控各類財政風險的制度體系，包括健全地方政府依法適度舉債機制、防範化解地方政府隱性債務風險、防範化解財政運行風險隱患等，把防控財政風險提升到確保國家長治久安的高度。

債務管理

對外經濟貿易大學國際經貿學院副院長毛捷：

健全政府債務管理制度

本報記者 武亞東

政府債務管理制度是現代財税體制的重要內容。“十四五”時期，要進一步健全政府債務管理制度，切實將債務融資的經濟社會發展作用與防範化解風險、增強財政可持續性統籌起來。

“我國地方政府債務的政策實踐與時俱進，管理體制不斷完善。受益於科學的頂層設計，‘十三五’時期，我國在地方政府債務管理制度建設方面取得了突出進展。”對外經濟貿易大學國際經貿學院副院長毛捷説。

統計顯示，截至2020年末，地方政府債務餘額25.66萬億元，控制在全國人大批准的限額28.81萬億元之內，加上納入預算管理的中央政府債務餘額20.89萬億元，全國政府債務餘額46.55萬億元，政府債務餘額佔GDP的比重為45.8%，低於國際普遍認同的60%警戒線，風險總體可控。

毛捷認為，在風險總體可控的同時，我國政府債務規模持續增大，“十四五”時期政府債務管理面臨嚴峻挑戰。

“統籌政府債務，尤其是地方政府債務的發展功能與安全職責，是新發展階段我國政府債務治理的方向。”毛捷表示。

首先，要守好底線，適度舉債。“在做好‘六穩’‘六保’基礎上，緊密結合新發展格局的要求，科學設定我國政府債務的規模和結構，並充分考慮區域和層級的異質性，逐步將債務規模和類型量化、細化到市縣級政府。”毛捷説。

其次，要以民為本，規範舉債。毛捷認為，要恪守舉債資金用於公益性項目（包含準公益性項目）資本性支出的原則、堅決防止將債務資金用於經常性支出或商業性項目，優先選擇符合廣大人民利益的優質項目，既要為有效拉動就業、保障基本民生、加快形成新發展格局提供充足的財力支持，又要減少乃至避免不必要的舉債。

“在政府舉債、投資、項目建設、項目運營和還本付息的全生命週期中，進一步完善信息公開機制，並建立公眾參與、反饋的渠道和機制，最大限度鼓勵公眾積極參與政府債務項目全生命週期的監督、建議和評價。”毛捷説。

再次，要兼顧效益，高效舉債。毛捷建議，增強政府債券尤其是地方政府債券的投資屬性，促進債券投資人的多元化。不斷完善地方政府債券的信用評級、信息公開、核算標準與信息披露標準等，增強市場對地方政府債券的認識與認可，激發證券公司、基金公司、保險公司以及個人等各類投資者對政府債券的投資積極性。

“通過加強績效管理，有助於及時發現政府債務在規模和結構方面存在的問題。要藉助詳細的操作指引明晰績效評價、績效監控和部門間績效管理的具體內容，加快推進在項目準備、債券發行、項目執行及運營等不同階段開展績效管理，合理設定考核目標和對應指標，落實債券資金的績效評價、監控和結果應用等。”毛捷説。