吳士存：以區域多邊主義推進南海合作

在前不久剛剛結束的博鰲亞洲論壇2021年年會期間，來自南海周邊國家的專家學者再次聚首博鰲，共同探討如何在南海和平穩定面臨挑戰的背景下構建以合作為基礎的南海新秩序。筆者在過去二十多年與周邊國家同行和政要的交流中發現，各方對於“合作的南海”比“衝突的南海”更符合各自利益及訴求並無本質上的分歧，這就是為什麼中國和東盟國家能夠順利簽署《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）並啓動“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）磋商的動力所在。

從可操作和功能層面來看，南海沿岸國間的合作大致可以劃分為三個層級：一是中、越、菲、馬、文萊等爭議當事方直接通過雙邊對話與協商來解決彼此間的領土爭議和劃界主張爭議。二是中、越、菲、馬、文萊及印尼等國以雙邊或多邊途徑通過談判協商建立危機管控機制，以避免因島礁控制、海域管轄、資源開發等因素引發海上衝突。三是所有南海沿岸國圍繞海洋環保、資源養護、海上搜救等領域開展的區域性海洋治理。

總的來看，當前南海海上合作呈現出“雙邊多於多邊，傳統領域多於非傳統領域，倡議多落實少”的特點。目前，中國與越、菲、馬、文萊等聲索國圍繞海上爭端的解決及危機管控都已經建立起穩定的雙邊磋商機制，也開展了一系列較有成效的對話。但作為南海新秩序重要組成部分的非傳統領域和區域海洋治理領域合作，卻長期處於“共識多、推進難”的困境。

譬如，南海沿岸國雖大都認識到開展漁業資源養護等海洋環保以及維護海上航道安全的重要性，但對於早在2008年中方就提出的成立海洋科研和環保、航行安全與搜救、打擊海上跨國犯罪等三個專門技術委員會的倡議卻半推半就，使其基本處於“有機制、無行動”或“説得多、做得少”的狀態。

導致這一局面的原因有三：其一，部分聲索國出於單方面海域主張、資源開發利益最大化的考量，對海上多邊合作尤其是區域性公共服務產品的提供反應冷淡，缺乏開展共同合作的政治意願。其二，“準則”磋商窗口期的縮短，從聲索國的視角看，其以單邊行動鞏固和擴大既得利益的重要性和緊迫性遠遠大於合作的需求。其三，美日等域外國家放棄“中立”的南海政策，並以軍事和外交手段在南海謀取地緣政治利益，使得海上安全形勢出現動盪，中國一貫倡導的南海海上合作難免受到干擾。

筆者以為，通過倡導區域多邊主義建立可持續的多邊合作機制，優先從低敏感和能給各方帶來實際利益的領域着手，是破解當前南海形勢動盪、海上合作裹足不前困局的可行路徑。所謂區域多邊主義，就是南海沿岸國因應前述三個層級的不同合作需求，形成一套穩定和可持續、行之有效的制度性安排，這一制度還必須能夠解決因某一方的單方面退出或干擾而導致合作“難產”或“流產”的問題。只有這樣，才能從制度設計層面為南海區域治理機制構建解決利益攸關方動力缺失的問題。

現階段可從以下三個領域逐步推進：

第一，以海上互聯互通、南海沿岸國旅遊資源共享為主要內容，構建南海沿岸國海洋經濟合作機制。南海沿岸國可通過港口設施聯通、供應鏈重組，促進海洋經濟生產要素的有效配置，並充分利用這一地區豐富的旅遊資源和巨大市場潛力，力爭將郵輪旅遊作為南海地區旅遊合作多邊機制構建的早期收穫項目。

第二，借鑑世界其他地區的成功實踐經驗，適時倡議商籤“南海環保公約”。歐洲國家從20世紀70年代末就開始採取“主張最小化、合作最大化”的思路，簽訂了《保護地中海免受污染公約》《合作處理北海油污協定》《波羅的海區域海洋環境保護公約》等區域多邊合作協定，並建立了相應的協調機制，就北海、地中海和波羅的海等海域的海洋環境治理形成相對完善的區域合作制度。南海沿岸國家可借鑑已有國際實踐，結合本地區的現實需要，在“準則”框架下，以簽署“公約”或“協定”的方式，通過成立海上環保合作多邊協調機制、設立地區海洋資源聯合調查項目、建立可共享的區域海洋資源信息數據庫等，對南海海洋環境治理做出制度性安排。

第三，將建立旨在維護南海航道和海事安全的區域人道救援機制作為優先議程予以推進落實。南海是世界上最為重要的海上交通要道之一，維護航行安全對全球供應鏈安全和疫情後世界經濟復甦都至關重要。但與此同時，南海也是海況複雜多變，颱風、強對流、海上大風等災害性天氣頻發的海域，屬於海難和意外事故易發地區。中國與東盟國家應儘快把建立穩定和有效運行的區域海上搜救和人道救援合作機制提上議事日程。可首先從機制建設、設施部署與共享入手，以解決當前機制缺失和搜救能力不足的問題。

當前，南海形勢複雜多變，現階段的穩定是相對的也是脆弱的。唯有以合作做大共同利益的蛋糕，以合作對沖不穩定因素，以合作促進穩定持續向好，才是地區國家的明智選擇。（作者是中國南海研究院院長、中國-東南亞南海研究中心理事會主席）