馮科：土地出讓收入劃轉新規影響幾何

財政部網站上週末公佈的一項通知引起廣泛關注。這項通知提出，原來由自然資源部門負責徵收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非税收入，將全部劃轉給税務部門負責徵收。該通知也給出了具體的時間表：2021年7月1日開始在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島和雲南省進行試點，2022年1月1日起全面實施徵管劃轉工作。這是對2018年《深化黨和國家機構改革方案》和《國税地税徵管體制改革方案》裏有關非税收入徵管職責將劃轉到税務部門規定的落實。

從這份通知來看，最受關注的土地出讓收入的劃轉只涉及徵收機構的調整。原來土地出讓收入由自然資源部門進行徵收，如今改由税收部門管理。同時，徵收範圍、對象、標準、分成、使用等，均與原有政策一致，這就意味着土地出讓收入的歸屬並未發生改變，也不存在增加用地企業負擔的問題。因此，不宜過度解讀國有土地使用權出讓收入劃轉徵收部門的問題。

土地出讓收入被納入預算內財政收入，相當於地方政府税收收入來源的增加。財政部數據顯示，去年地方政府預算內財政收入約是10萬億元，並沒有包括8萬多億元的土地出讓收入。如果這筆資金被放入預算內，地方政府預算內收入將有18萬億元，這就意味着它們的負債能力有所增強，對於地方政府舉債和化解當前地方政府的債務危機是不無裨益的。

網上有一種聲音認為，這項措施將帶來地方土地財政時代的結束。這是一種武斷的説法。新規實施後，土地出讓收入仍然由地方政府支配，只是相應税費徵收更規範，有關國有土地使用權出讓的信息更透明。之前有的地方政府賣了地不上報或者少上報，使得地產宏觀調控的結果不太理想。現在國有土地使用權出讓信息由税務系統統一掌握，中央將對相關情況一目瞭然，地產宏觀調控的透明度將有所增加。

當然，土地出讓收入原本屬於預算外收入，地方政府使用起來受到的限制比較少，以後所有相應開支都將被納入到税務系統。具有這樣的信息透明度後，地方政府對於使用這筆收入的自由裁量權將受到約束。這也要求國有土地使用權出讓方面的舉措需要更加規範化，有沒有超賣土地，有沒有按照規定進行買賣等都將受到管理。比如有的土地使用者是上市公司，和地方政府關係好，它們以前或可以遲交或緩交土地出讓金。但在新規的規範管理之下，這樣的灰色空間將受到大大壓縮。某種程度上説，這可能影響到地方政府搞土地財政的積極性。

輿論還關注這項新規是否會對房地產市場產生影響，筆者認為，目前來説，這項政策對房價沒有太多影響，不足以引起房價的上漲或下跌。新規是具體專業領域的具體變動，它不是房地產調控措施，也沒有直接涉及老百姓，房地產市場的反應應該不會很強烈。

然而，我們不能排除新規未來可能會對房地產市場產生一定影響。土地出讓收入將被完全納入到國家非税預算內財政收入，如果中央政府未來想要改革税制，新規將為之提供可能性。比如如果中央政府不希望地方政府搞太多土地財政，就可以考慮一種舉措，即為某個省市設定土地出讓收入的一定限額，超出部分都收歸中央。這將遏制地方政府過於倚重土地出讓收入來維持地方政府運轉的衝動，為中央政府未來税收結構的調整、房地產的調控進行技術上的準備。（作者是北京大學金融與產業發展研究中心主任，博士生導師）