專項債發行求質重效

近日，財政部部長劉昆在作關於2020年中央決算的報告時表示，2021年用好地方政府專項債券，指導地方加強項目儲備，適當放寬專項債券發行時間限制，合理把握髮行節奏，提高債券資金使用績效。專家認為，這意味着今年專項債發行節奏將保持相對平穩，更加強調發行使用實效，注重項目質量管理和風險防控，更好地發揮專項債對經濟的拉動作用。

發行節奏更加穩健

經全國人大批准，今年預算安排新增地方政府債務限額44700億元，其中，專項債務限額36500億元，比2020年略低，但仍保持較大規模。此前，由於今年專項債提前批額度下達時間比往年略晚，一季度發行節奏明顯放緩，因此市場預計，四五月份將出現專項債發行小高峯。

從現實情況看，高峯並沒有如期而至。根據財政部政府債務研究和評估中心數據顯示，前5個月，各地已發行新增地方政府債券9351億元，完成已下達債務限額的21.91%。其中，新增一般債已發行3625億元，完成已下達債務限額的45.31%；新增專項債已發行5726億元，完成已下達債務限額的16.51%，明顯低於前兩年同期水平。

分析認為，專項債發行節奏變緩主要原因在於上半年穩增長壓力不大。一季度，我國國民經濟呈現穩中加固、穩中向好態勢，處於穩增長壓力較小的窗口期。“今年以來經濟持續恢復，財政逆週期發力的必要性不高，而將財政政策資源後移，可以更好地熨平年內的經濟波動。”華創證券研究所所長助理、首席宏觀分析師張瑜表示。

中國財政科學研究院原副院長、研究員白景明表示，債券資金要根據項目實施進度分配、發行和使用，今年專項債優先支持在建工程，上半年地方新設項目的壓力不大，各地依據項目進展情況調整發行節奏，符合“資金跟着項目走”的原則。

今年財政部還加強專項債管理，對專項債使用進行穿透式監管，客觀上也減緩了專項債發行速度。“地方對專項債券項目的申報發行轉向謹慎，新上項目不再‘求大求快’，而是轉向需求真實、金額可靠的基礎設施和公共服務類項目，所以專項債發行速度變慢。同時，上半年地方政府的財政收支平衡邊際改善明顯，對專項債的發行需求不大，地方政府更多進行後續政府投資計劃調整，比如項目儲備庫的設立等。”中國財政科學研究院政府績效研究中心主任、研究員王澤彩表示。

發行額度更加精準

作為基礎設施建設的重要資金來源，專項債是補短板、穩增長、惠民生的重要着力點，其發行節奏備受市場關注。

有觀點認為，今年存在無法按預算安排發完限額的可能。如果下半年經濟運行繼續超預期，財政部門出於平衡財政收支的考慮，年內或許不會將專項債額度全部發完。

“專項債發行是按照市場化原則進行，對發行下限無明文規定，理論上各地可以不發完當年新增專項債限額，但這種可能性不大。”白景明表示，地方專項債全年額度一般是由地方根據項目融資需求提前向財政部申請，財政部綜合評估後再分配發放，屬於“按需申請”“按需發放”，資金與項目一一對應，“地方項目進度可能後移，但若無特殊情況，一般不會放棄用完全年的配額”。

此外，雖然一季度國民經濟開局良好，但當前經濟恢復不均衡、基礎不穩固，專項債對經濟的託底支撐作用仍不可忽視。多位專家表示，在發行窗口期放寬的情況下，年內專項債發行整體節奏將更趨平緩，以往集中於幾個月內發行的模式或難再現，專項債發行週期或持續至年末。

“前期專項債發行放緩，伴隨額度下達、項目融資需求釋放等，預計將在6月及三季度有所提速，以保持對經濟恢復的必要支持力度。”白景明表示。

王澤彩也認為，隨着後續地方政府項目儲備不斷完善，有關項目逐漸成熟，專項債發行節奏將加快，充分體現財政政策的提質增效。

項目管理更注重質量

今年財政部更加註重專項債的發行使用實效，多次要求做好項目儲備，提升專項債券資金使用績效，防止重數量不重質量、一哄而上。

“項目質量是現階段財政部把握專項債發行節奏的重要考量。”白景明表示，地方政府專項債券項目強調要有一定收益，項目融資要與收益相平衡，但當前一些地方專項債出現重發行輕管理、重立項輕收益的情況。

“我國專項債發行管理機制尚處在新生階段，在項目儲備等方面還不夠完善，在以往專項債發行規模大、批次多、時間緊的情況下，甚至還出現過虛構項目和濫用套用債券資金等行為。”王澤彩認為，加強項目儲備就是完善項目審核機制，提前做好高質量專項債券項目識別準備。

財政部近日透露，將研究出台地方政府專項債券項目資金績效管理辦法，加強專項債券項目績效管理，進一步做好信息公開，切實發揮專項債券資金使用效益。白景明認為，提高專項債券資金使用效益要從多方面發力：要降低成本，債券資金不同於一般財政資金，其使用具有有償性，更需關注成本和融資必要性；要確保收益，項目選取應注重實效，堅持舉債與償債能力相匹配；還要加強立項評估，前移監督關口，重點審核項目預期收益是否平衡，是否符合財政承受能力等。

“要堅持‘資金跟着項目走’‘要素跟着項目走’‘績效跟着項目走’原則，從事前評估、事中監控、事後評價建立全方位閉環式管理鏈條，確保每筆債券資金髮得出、用得好、還得上。”王澤彩認為，還應拓展項目績效評價信息公開渠道，充分發揮第三方和社會機構等外部監督約束力。