吳士存：破解中國東盟關係中的“南海困局”

2021年是中國和東盟建立對話關係30週年。自1991年開啓對話進程以來，中國與東盟國家在外交關係、經貿往來、軍事安全合作、旅遊與人文交流及促進區域一體化等各領域的合作都取得前所未有的成就。

中國東盟關係三點啓示

筆者認為，中國-東盟關係之所以能在經歷一次次風雨之後依然保持正確方向，至少有三方面啓示值得汲取並繼續發揚光大。

首先，以經貿合作為中心，做大“利益蛋糕”。中國-東盟雙邊貿易額從建立對話關係之初的不足80億美元增加到2020年的6846億美元。彼此早已密不可分的經貿合作成為雙邊關係發展的重要紐帶，而這一利益紐帶也會因即將生效的《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）變得更加堅韌和牢固。

其次，以機制建設照顧彼此利益關切。中國和東盟國家建立各種形式的領導人會議機制及外交和國防等部長級對話，堅持以對話協商增進互信。值得一提的是，中國是首個加入《東南亞友好合作條約》的非東盟國家，長期以來堅持維護東盟在地區事務中的中心地位，這對發揮東盟在國際事務中的影響力和穩定地區安全形勢起到不可替代的作用。

再者，致力於建立以規則為基礎的地區秩序。從20世紀90年代初起，中國和東盟便開啓制定南海地區規則的進程，並於2002年簽署《南海各方行為宣言》，目前“南海行為準則”磋商也已進入衝刺階段。已有和即將出台的海上規則為管控南海爭端國間海上分歧及雙邊關係的穩定長遠發展創造了條件。

而立之年面臨新的挑戰

2020年初新冠疫情暴發以來，中國與東盟國家守望相助，積極開展抗疫合作。但遺憾的是，進入而立之年的中國-東盟關係，也出現新的更為複雜的因素，面臨一些新的挑戰。在諸多問題和挑戰中，南海爭議首當其衝。值得注意的是，近期有所升温的南海形勢可能再次使中國-東盟關係的平穩發展面臨考驗。

其一，中國-東盟關係中的南海形勢演變因美國等域外國家介入而越來越難以預測。美國繼續將南海問題視為遏制中國和鞏固其全球霸主地位的重要抓手，拜登政府肆意挑撥中國與有關聲索國間的關係，並不遺餘力地借南海問題拉攏日澳英法德等國，試圖拼湊“印太版北約”。美國挑動的以軍事鬥爭為旋律的中美南海博弈，將使中國-東盟關係面臨日益複雜的地緣政治挑戰，也令東盟國家在中美之間無所適從。

其二，少數聲索國試圖借美國在南海問題上“放棄中立”之機鞏固和擴大既得利益。從越南、馬來西亞海上單邊油氣開發活動到菲律賓炒作牛軛礁漁事糾紛，以及馬來西亞拿中國“軍機事件”做文章，有關聲索國一意孤行的單邊行動影響南海局勢穩定，同時也給中國-東盟關係發展蒙上一層陰影。

其三，基於所謂仲裁裁決的南海法律戰正成為影響南海形勢發展及中國與部分東盟國家關係新的不穩定因素。伴隨菲律賓大選的臨近以及可能引發的政局變化，所謂仲裁裁決死灰復燃或重新浮出水面將是大概率事件。越南以裁決為背書的海上單邊行動以及揚言提起國際仲裁和司法訴訟的動議，同樣考驗着當前的中越關係。另外，馬來西亞2019年12月提起的南海外大陸架劃界案對中馬關係和南海形勢的負面影響也不可忽視。

其四，“準則”將是構建未來南海地區規則和秩序的基石，對破解中國-東盟關係中的“南海困局”具有承前啓後和定海神針的特殊意義，但目前因疫情影響和某些國家的干擾而推進困難。

如何破解“南海困局”

東盟是中國近鄰，也是中國周邊外交的重要方向。南海問題不是中國-東盟關係的全部，但管控南海分歧卻是中國與東盟國家當前和今後相當長時期內無法迴避的一個重要問題。筆者以為，構建以規則為基礎、和平穩定為宗旨、對話協商為爭端解決方式的南海地區秩序，需要中國與東盟國家共同努力、相向而行。

第一，在推進和落實“雙軌思路”上應有新舉措和新突破。“雙軌思路”抓住南海問題的兩個核心要素並提出了處置方案，即南海爭議由直接當事國通過友好談判尋求和平解決，而南海和平則由中國與東盟國家共同維護。中國與菲律賓、越南、馬來西亞等聲索國應發揮南海問題雙邊磋商機制的積極作用，致力於通過友好協商管控分歧、和平談判解決彼此間的有關海上爭議。同時中國與東盟國家還應繼續加倍努力，共同推進“準則”磋商進程，爭取早日使“準則”真正成為確保南海和平穩定的“壓艙石”。

第二，不要把中國“不接受裁決”的官方立場視為兒戲。個別國家不要幻想中國會對基於裁決或單方面主張的侵權行為忍氣吞聲，應對可能影響與中國雙邊關係和南海和平穩定的單邊行動保持克制。同時，各爭端國應以新的思路，借鑑已有的國際成功實踐，通過爭議地區的共同開發或非爭議地區的合作開發等方式落實中方提出的“擱置爭議，共同開發”倡議。

第三，在建立南海沿岸國合作機制上要有緊迫感。南海問題複雜敏感，涉及國家之多、爭議島礁數量之眾、海域爭議面積之廣在世界範圍內絕無僅有，奢望短時間內解決如此棘手的海上爭議既不現實也無可能。因此，南海沿岸國在管控分歧、探討和平解決爭議之道的同時，推進海上合作是破解當前南海困局的不二法門。南海沿岸國可從人道搜救、漁業資源養護、環保與科研等低敏感領域着手，在操作路徑上可探索從雙邊起步，然後再逐步向多邊擴展，從而構建起南海區域多邊海上合作機制。

中國作為最大的南海沿岸國，在謀求南海長治久安的歷史進程中肩負特殊而重要的使命。中國可以嘗試率先利用島礁民用設施，向南海周邊國家提供防災減災、海洋科研與環保、海上搜救等領域的公共服務產品。但作為南海諸島的真正主人，中國也需將維護地區局勢穩定和捍衞自身南海權利主張有機結合起來，以維權和維穩為抓手謀求南海長治久安並破解中國-東盟關係中的“南海困局”。（作者是中國南海研究院院長、中國-東南亞南海研究中心理事會主席）