宋微：美在發展中國家早已不得人心

美國國際開發署前高級官員吉姆·理查森近日在《外交政策》刊文反思美國對外援助，認為美國在對外援助領域落於中國下風，輸掉了與中國爭奪全球影響力的比賽。“中國援助是有針對性的，之所以成功很大程度上是因為它為發展中國家提供了後者真正想要的東西，而美國則自縛手腳，對外援助往往來得遲，而且給錯了東西”。這是冷戰後美國對自身對外援助影響力鮮有的一次自我批評，從正面反映出美國的對外發展援助實踐已經偏離全球發展治理的初衷，在發展中國家早已不得人心。

首先，美國將造成發展中國家貧困的根源鎖定為制度落後，在發展認知上存在巨大偏差。冷戰期間，出於與蘇聯進行地緣政治爭奪的考慮，美國向非洲等“中間地帶”注入大量發展資金，並幫助非洲國家脱離英法等傳統宗主國的管控，實現民族獨立和發展。蘇聯後來的轟然倒塌使得美國不再需要做出特殊努力去爭取發展中國家的支持。因此，從老布什到克林頓政府對非洲採取了漠視的態度，即便是盧旺達爆發了種族大屠殺，美國也遲遲不予干涉，導致釀成“人間地獄”的慘劇。

為了修補跌入冰點的國際形象，克林頓政府不得不重啓援助力度，但“既沒有清晰的發展哲學，也沒有可供其他國家借鑑的可實施經驗”。這導致美國不得不復制世界銀行和其他國際組織的做法，即當一些國家面臨還款困難和收支平衡危機時，這些機構往往以“結構調整”為條件，要求貸款國政府做出減少支出、降低税收、放松管制和私有化等改革。為此，美國開始強調製度改革是解鎖發展的關鍵。“如果一個貧窮國家的部長向美國外交官或經濟學家徵求有關發展的建議，他們給的很可能會是有關人權、打擊腐敗、新聞自由等問題的乏味説教。”這樣的建議並不能解決大多數中低收入國家緊迫的發展問題。

其次，美國在提供人道主義援助中過分強調軍事幹預，在發展手段上尤其簡單和粗暴。人道主義援助一直是美國對外援助的重點領域，既可以對外標榜美國的價值觀，也可以粉飾國家形象。2021年1月，拜登在正式就職前就提名前駐聯合國大使薩曼莎·鮑爾為新一任國際開發署署長。鮑爾是政治學者出身，其以博士論文為基礎出版的著作《來自地獄的難題》，是普利策獎獲獎作品。鮑爾在書中對美國應對蘇丹達爾富爾危機的政策做出批評，並聲稱未來美國應部署武裝部隊打擊侵犯人權行為。如果美國要強勢發起一場與中國爭奪對世界其他國家影響力的競爭，那麼人道主義援助領域實為對美國較為有利的戰場。因為美國自恃美軍的全球部署能力，能夠第一時間對爆發人道主義災難的地區進行干預。但是權力的傲慢導致美國忽略了產生危機的根源——貧困和落後才是滋生恐怖主義的温牀，發展才能締造和平。只有軍事幹預、沒有恢復重建必然導致發展的失敗，這也就不難理解今時今日拜登還能發出“美國在阿富汗的政策目標不是重建”的論調。

反觀被美國視為對手的中國，走的是一條實現增長的探究式道路，通過“一帶一路”倡議和亞洲基礎設施投資銀行不斷擴大對發展中國家的基礎設施支持。一些欠發達國家認識到，中國不僅可以為它們帶來立竿見影的經濟改善，而且可以帶來長遠的經濟發展。同時，中國避免捲入受援國的國內政治這一明確態度在受援國獲得了應有的尊重。

最後，美國對外援助項目的審批、採購和評估環節複雜，在發展效果上讓位於程序正義。美國派駐全球的外交官數量幾乎是中國的兩倍，在對外援助上的花費是中國的10倍左右，而且美國在多邊援助領域的捐款是中國的20多倍，援助效果卻出現巨大落差。以非洲國家為例，上世紀90年代和21世紀第一個10年的明顯特點是人均增長率很低，常常還是負增長。一個重要原因是美國對外援助決策體系過於龐大，為確保程序正義而耗費大量的行政成本，最終的埋單者只能是受援國。例如，美國審批援助合同和提供撥款的政府採購程序可能要拖延18個月甚至更長時間，這還不包括新項目所需的戰略規劃和複雜的預算調整，後者可能需要好幾年的時間。目前，拜登政府正在制定從2022年10月1日開始的2023財年預算請求。聯邦政府各部門和機構要到2026年才能開始使用美國國會為該預算撥付的資金，而這些資金資助的任何新項目可能要到2030年前後才會啓動。此外，為了監督資金的使用，還設立了多個監督委員會。受援國不得不派出官員與這些委員會進行緊鑼密鼓的談判，造成大量行政資源的浪費。（作者是商務部國際貿易經濟合作研究院虹橋國際經濟論壇研究中心執行副主任、研究員）