丁鐸：深化南海執法合作難在哪

儘管面臨域外國家攪局以及疫情因素影響，中國與東盟國家圍繞“南海行為準則”的磋商依然積極穩步推進。與此同時，作為維持南海穩定的配合性舉措，加強南海海洋治理也正成為地區國家更加重視的合作領域。其中，海上執法國際合作又是海洋治理的一個重要議題。

過去40年來，在涉及南海及南海周邊海域的海上執法合作上，中國主要通過三種方式參與其中並取得積極成果。

一是參與海上安全多邊合作機制，包括亞洲地區海岸警備機構高官會、政府間打擊海盜及武裝劫船合作協定。二是在東盟地區論壇和落實《南海各方行為宣言》框架下推動海上執法國際合作。三是與南海沿岸國在雙邊層面開展有固定機制和制度保障、有清晰組織形式和具體任務目標的海上執法國際合作。例如，中越兩國除根據《北部灣漁業合作協定》開展漁業執法合作、組織共同漁區聯檢外，還簽署合作備忘錄，就艦船友好訪問、海上搜救協作、增加北部灣聯合巡航頻次等達成共識。

展望未來，推動南海海上執法國際合作走深走實依然任重道遠。不同於海洋環保、海上搜救等低敏感領域，海上執法一般帶有比較濃厚的“國家政治行為”色彩。在沿海國間存在領土主權和海洋劃界爭議而互信水平有待提升的情況下，海上執法的政治屬性會被進一步放大，影響各國進一步深化合作的意願。

根據國際法，爭端當事國在爭議問題解決前應基於諒解和合作精神，努力作出實際性的臨時安排。海上執法國際合作雖然可以作為臨時安排的一種形式，但目前國際實踐中的臨時安排更多是涉及共同開發和海洋環保，可供南海爭端當事國參考或借鑑的作為臨時安排的海上執法國際合作案例不多。有關國家開展海上執法國際合作的關注重點、實際需求不盡一致，海上執法的能力水平參差不齊，還存在一些國內法上的制約因素，因此仍需盡最大努力排除內外干擾，基於本地區的實際情況繼續進行探索。

筆者認為，南海沿岸國進一步深化海上執法國際合作，可以將以下幾方面作為發力點。一是降低海上執法合作的政治屬性。一方面是避免海上執法力量的直接衝突；另一方面，在討論海上執法合作過程中，對所涉及的法律層面障礙做技術性處理，即“法律問題技術化”而非“法律問題政治化”。

二是推動中國與南海沿岸國在海上執法具體議題或專門事項上的雙邊國際合作取得新進展，以雙邊合作帶動小多邊合作。這種合作形式可以靈活，既可採取締結政府間協定的形式，也可通過簽署政府部門間海上執法合作諒解備忘錄的方式。

三是以“南海行為準則”磋商機制為平台保持海上執法合作的勢頭。在南海爭端懸而未決的情況下，全面覆蓋、成熟穩定的區域性海上執法合作機制很難一蹴而就。中國與東盟國家可以在“準則”磋商中對海上執法合作的對話機制、信息平台、聯絡熱線、人員交流等框架進行原則性探討，將區域性的海上執法合作機制作為一個需要分階段達成的遠期目標。（作者是中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長、副研究員）