桂華：鄉村治理根本在組織羣眾

筆者在調研中，經常聽到基層幹部抱怨説，“羣眾的素質變差了”。一些地方在為農民辦理公益事業的過程中，存在“政府幹、農民看”的現象，甚至還出現一些村民故意阻撓，造成國家投錢為農民辦實事卻辦不好的問題。

基層工作不好做是實情。基層幹部所感嘆的羣眾素質問題，從道德角度去理解顯然是沒有抓住要害。羣眾素質狀態實際反映的是基層“德治”問題。需要反思的是，為何在政府資源投入越來越多、國家政策越來越好的背景下，一些地方卻出現羣眾對基層公共事業關心度、配合度和參與度變低的情況？中央提出鄉村治理要做好“三治”融合，“德治”從個體角度看是要提升農民的道德觀念，從根本上講是如何組織羣眾的問題。

基層工作必須要動員廣大羣眾的參與，而任何時候、任何場合羣眾的意見都不可能天然統一。俗語説，“人上一百、形形色色”，指的是每個人的利益訴求、脾氣秉性及看問題角度都不相同。基層工作不是羣眾先具備了極高素質，然後等着政策去實施。在任何一項工作中，羣眾都存在積極分子、中間分子和消極分子。基層工作的關鍵是依靠和團結積極分子、動員中間分子並説服少數消極分子。所以説，基層工作表面上看是做具體工作和完成具體的事情，其背後需要做大量人的工作。將人的工作放在具體工作前頭就是羣眾路線。

當前一些基層工作出現羣眾參與度低的問題，與工作方法有關。以鄉村治理為例。傳統時期，村莊屬於社會共同體，熟人社會具有一套內生規則，村莊輿論區分、識別和約束每個人，村民形成“不走極端”的行為理性，村莊公共秩序得以達成。新中國成立之後，黨的羣眾路線貫徹到基層，羣眾成為社會建設和維護基層秩序的主體，高度組織化的羣眾體現出極高的政治素質。改革開放後，農村探索出村民自治這套體制，將相當一部分基層事務交由羣眾自己完成，農民按照“少數服從多數”的原則開展自治活動，農民在自我管理、自我服務中形成村莊共識和地方性規範，農民通過自我管理完成了“自我教育”。這些不同時期的基層治理都遵循一點，那就是農民屬於維護秩序的主體，農民以“組織化”的方式來解決自己的事情。

當前，鄉村治理呈現出國家化的趨勢。與歷史上的任何一個時期相比，今天的農民政策都是最好的。國家每年向農村投入數以萬億計的資金，開展精準扶貧、鄉村振興等鄉村建設行動。鄉村治理進入到強國家時代。

伴隨着國家資源下鄉，國家對基層的管理越來越規範，鄉村幹部和基層組織作為國家“代理人”的角色越來越凸顯。在監管很嚴、問責很多的背景下，基層幹部向上負責、向考核負責、向制度負責。鄉村工作的規範化程度在提高，與此同時出現的問題是基層幹部做人的工作的空間下降。每個農民直接與國家接觸，鄉村幹部對分散羣眾的組織能力降低。也就是説，羣眾越來越以具有高度權利意識的個體形態存在，對村莊、村民小組、物業小區等一類公共治理單元的責任意識並未同步提升，存在在基層公益事業上“只講權利不講義務”的問題。

離開羣眾的積極參與，基層治理很難搞好。提升羣眾素質、激發羣眾積極參與基層公共事業，需從改進“德治”入手。其中，第一步是認識到“德治”的根本是要組織羣眾，羣眾只有被組織起來才能集體行動、具有建設性力量，才能形成“少數服從多數”的公共秩序規則。羣眾路線的精髓在於通過特定的組織方式去解決“一盤散沙”問題。當前推進基層社會治理現代化，需重視羣眾路線。

塑造“德治”的第二步是利用公共服務供給來激活羣眾參與。國家向農村輸入資源構成鄉村善治的前提條件。建議在國家投入農村的資源中專門切出一塊作為村莊公共治理的“活錢”，主要用於“户外村內”小型公共物品供給。國家投錢，農民自主決定使用方式和建設方式，鼓勵農民開會討論、爭論和辯論，在公開辯論中達成規則，利用村莊規則約束村民，最後形成積極分子主導、多數羣眾被動員和少數人被説服教育的村莊公共治理秩序。農民以組織化的形態來承接國家資源輸入，不僅能提升國家的治理效能，還能塑造基層治理的主體性，進而實現國家治理與基層治理的相互促進。（作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員）