人口流動是城鄉發展強大力量

馮 奎

國家統計局近日發佈的《經濟社會發展統計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》顯示，我國人口向大城市及城市羣集聚的趨勢更加明顯。在深入推進以人為核心的新型城鎮化背景下，下一步該如何更好地尊重人在城市發展中的主體地位，切實提升城市發展質量，保障全體居民共享城鎮化發展成果，值得各地重視。為此，本報特推出“推進以人為核心的新型城鎮化”系列評論，邀請中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎作相關解讀。

第七次全國人口普查數據顯示，我國的城鎮化率達到63.89%，我國流動人口為3.76億人，10年間增長了近70%。一些城市流動人口的比例穩定超過10%，符合社會學意義上“移民城市”的特徵，深圳、東莞等城市的流動人口占總人口的比例已超過70%，深圳與上海的流動人口規模超過了1000萬人。

根據經濟學的理性人假定，選擇流動就是選擇更好的生活。改革開放之初，長三角、珠三角的農民率先“流動”起來。今天億萬人次主動選擇流動，形成一種聯結廣泛、充滿活力的發展方式，如浙江義烏市場近兩年在冊流動人口均超過150萬人，關聯着全國200萬家中小微企業、2000萬產業工人，與全國287個主要市場以及233個國家和地區有貿易往來。

對於人口流動，政策認識在不斷深化，政策取向也在不斷優化改進。改革開放之前，流動曾經被當作“問題”而受到限制。過去40年來，我國人口流動的主體是農民流向城鎮，這與對流動人口管理與城鎮化政策不斷放鬆密切相關。總的來説，政策層面對於流動從加強管理轉向提升服務，包容性越來越強。“七普”數據反映出人口流動已成為重要國情，應該更加深刻地認識人口流動的巨大意義，進而管好用好這一趨勢，推動人口要素更加合理配置，推動實現城鄉區域共同富裕。

需要針對流動人口制定更加系統的中長期規劃。第七次全國人口普查結果關於流動人口數量規模，超過有關部門和專家學者原先的估計值，這在一定程度上反映出由於各種原因，學術和政策層面對流動人口的認識有時相對不足。要系統研究流動人口與生產力佈局、公共服務配置、財政税收政策等重大問題。加強對流動人口的科學研判，對重要的流出地、流入地進行跟蹤分析。在有關規劃上，流入地的公共服務要有一定量的“合理冗餘”，以增加城市韌性；流出地要進行建設規模等方面的相應調整，提高資源的利用效率。

流動人口具有不同類型，需要抓取主要問題精準施策。人口由鄉到城的流動是人口流動的“大頭”，2億多在各類城鎮工作的農民工面臨落户與充分享受基本公共服務的現實問題。城市之間的人口流動涉及公共服務高效接轉與共享問題，考驗着城市治理能力。此外，人口在城市內部區域之間的流動，人口在鄉村之間的流動，也是值得注意的現象，有關治理與服務有待加強。

充分地釋放流動人口的活力，關鍵要更好發揮城市政府的作用。這是因為，城市是人口流動最大的獲益主體，也應是責任主體。近年來，多數城市政府認識到流動人口是城市的“寶”，千方百計希望流動人口留在這座城市。由於城市的管理權限和資源配置能力主要和户籍人口掛鈎，有的城市流動人口數量過多，提供有關服務與保障時心有餘而力不足。為使這些城市能承擔住城市政府的責任，更高一級政府應給予合理的授權與政策，促使這些城市向流動人口提供相應的基礎設施與公共服務。