賈康：推進房地產税改革可雙管齊下

近期，關於“積極穩妥推進房地產税立法和改革，做好試點工作”的話題，再次引起了社會的廣泛關注和熱議。

關於房地產税的討論由來已久，幾乎每年兩會之前房地產税都備受關注。不過房地產税的立法和改革，在實踐層面的推進一直有限。此次中央領導關於“積極穩妥推進房地產税立法和改革，做好試點工作”的最新表態，可以説為房地產税的推出，再次按下了快進鍵，而且給出了“雙管齊下”的推進路徑指導。不過，由於房地產税非常敏感、複雜，積極的立法和改革過程，也註定會是一個必須求穩妥、爭取社會最大公約數與可接受度的過程。

從務實的操作來講，筆者認為，房地產税的推出採取雙管齊下、雙軌並行的方式，應該是很有必要的。一方面，應積極考慮啓動立法，雖然立法進程受到很多因素影響有不確定性，但是隻有啓動立法程序，很多社會上議了多年的問題，再作討論才會有的放矢和形成其現實意義；另一方面，在有可能較為漫長的立法過程完成之前，一些條件具備的地方可以先推試點改革，為立法提供本土經驗。

積極考慮啓動立法，可以先為房地產税的推出，爭取在“税收法定”軌道上建立一個秩序框架，也是結合“公眾參與”機制，斟酌社會可接受度的一種最規範的辦法。

其實過去幾十年間，體制內部關於房地產税已進行了大量的討論，一旦立法正式啓動，進入一審後，有關部門應該考慮將法律草案文本公之於世，徵求社會公眾意見建議，並隨之對於這些意見內容進行梳理、歸併，從中總結出代表性的和有建設性的，形成民意清單，再進一步採取多種形式凝聚共識。筆者認為也可以像個人所得税改革中曾經有過的那樣，召開電視廣播直播的公開聽證會，選擇代表性的發言人在聽證會上展開討論，讓各派意見觀點，通過理性辯論，充分擺出各自論據，最後爭取形成一個高水平的社會可接受的法律文本，對接可操作方案。

借鑑以往我國改革中的立法經驗，從一審、二審到三審，至少要有一年以上的時間，關於房地產税改革，由於必定有激烈的觀點爭議，其立法很可能還要推到四審，而過去經四審才走完立法過程的，有的案例長達十年以上。因此啓動立法的同時，擴大房地產税改革試點範圍（類似上海、重慶那樣以“房產税改革試點”名義），有助於充分考慮各個地方現實情況的差異，以本土案例經驗助益優化統一立法。

實際上，上海和重慶此前已經有過多年的試點，並探索出了一些經驗。2011年國務院允許重慶和上海對個人住房徵收房產税而啓動改革試點，兩地推行了有差異性的方案。在上海的方案中，只對新購住房徵税，不涉及存量住房，在浦東和浦西實行了差異税率。在實踐中，雖然浦東（0.4%）和浦西（0.6%）只有0.2%的税率差異，卻打破了上海人多年形成的“寧買浦西一張牀，不買浦東一間房”老觀念，把大量的新買房交易引向了新開發的浦東地區。實踐證明，政府可以通過税率調整等符合經濟學原理的“參數手段”，將不動產配置按照其政策意圖進行調控而尋求優化。在重慶的方案中，政府對當年已經摸清楚情況的3000多套存量獨立別墅（即所謂“花園洋房”，這些年隨社會發展進程又有增加）開徵房產税，而且設置了180平米的免税面積。重慶觸動存量和進行第一單位扣除的經驗，都很有參考價值，在實踐中證明了：相對柔性地切入而使課税覆蓋存量，也可順利推行房產税改革，沒有出現曾有人危言聳聽地警告過的抗税事件。

無論是差別税率還是動存量、第一單位扣除，都可以成為未來房地產税立法過程中值得借鑑的本土經驗。但這些還不夠，隨着市場的分化和各地越來越多新情況的出現，需要以試點的擴圍來提供更多的經驗。特別是從一些特定的區域考察，也已經等不起相對漫長的立法過程了：從筆者的研究來看，深圳要創構中國特色社會主義市場經濟先行示範區，海南要在全島建設全球最大體量的自由貿易港區，浙江要率先建設共同富裕示範區，這些中央寄予厚望的行政區，都有較好的條件和現實緊迫性去加入先行試點範圍。當然，別的地方如果願意加入試點，也是應該歡迎的。不過，一般而言，三四線城市不會進入“第一批”的先行位置。另外，在改革試點擴圍的過程中，還需要鼓勵各個試點地區有針對性地設計某些差異化的嘗試方案，其探索都可以為統一立法提供本土經驗借鑑。

其實，無論是為了落實“房住不炒”、加強樓市調控，還是為了調節收入分配、促進共同富裕，房地產税都已被寄予厚望。不過也要看到，由於住房供需不對稱性的存在，徵收房地產税並不會讓北京、上海等一線城市的房價，在我國城鎮化仍存在的高速發展期內，改變長期而言的上揚曲線基本模樣，但它會使這條曲線的斜率降低，振幅減少，特別是遏制肆無忌憚的炒作，同時還會有提高直接税比重優化收入分配和財產配置，助力構建地方税體系落實省以下分税制和促使地方政府職能優化轉換，催化基層公眾參與式民主法治機制等多種其他正面效應。對於我國房地產税的推出，大眾既應該積極參與討論，又應該保持必要的耐心。（作者是華夏新供給經濟學研究院院長，中國財政科學研究院研究員、博導）