章玉貴 夏淑芳：美國仍未放棄對WTO的要挾

美國貿易代表戴琪日前在訪問世貿組織（WTO）時釋放美國意欲解凍與WTO關係的所謂“積極信號”。作為2015年來首次造訪WTO總部的美國貿易代表，戴琪此行確有一定指標意義。當天她還與中國常駐WTO代表李成鋼舉行會談，就世貿組織工作特別是第十二屆部長級會議相關問題與中方交換意見。這説明儘管在WTO改革以及雙邊貿易的重大核心議題上存在分歧，但全球第一、第二大經濟體面對現實探討解決分歧的路徑仍被認為是理性選擇。

當然，戴琪的言行只是表明拜登政府意欲改變特朗普時期的單邊蠻幹做法，戴琪本人也不希望給世人留下與前任萊特希澤對待WTO咄咄逼人態度一脈相承的印象，更想通過合作性博弈恢復美國在WTO中的領導地位。

戴琪的講話再怎麼高明或儘量顯得優雅，也無法掩蓋美方對WTO組織的敵視乃至要挾的態度。例如，在備受關注的WTO爭端解決機制問題上，戴琪不僅沒有提出讓該機制走出“腦死亡”陷阱的明確路徑，還呼應了特朗普時期關於該機制的批評聲浪，指責它已成為“訴訟的同義詞”，既漫長又昂貴，儼然成為各國提起貿易訴訟以求獲得讓步的平台而非談判的場所。

眾所周知，WTO的上訴機構是該組織複雜運營體系中負責裁決貿易爭端的“最高法院”，也是WTO相較於前身關税及貿易總協定（GATT）的機制創新行為，其最重要的特點便是獨立性。根據WTO爭端解決機制的基礎性文件《關於爭端解決規則和程序的諒解》第17條規定，上訴機構常設七名法官，每項裁決最少由三名法官作出；法官任期四年，可連任一次；遇有上訴機構成員空缺時，由所有世貿組織成員組成的爭端解決機構通過協商一致的方式及時任命新成員。

這個爭端解決機制攸關WTO前途命運，但特朗普政府卻百般阻撓其啓動法官納新和按時完成連任程序，導致爭端解決機制自2019年12月至今一直處於癱瘓狀態，無法對貿易爭端作出裁決。儘管今年5月世貿組織任命美國貿易專家安傑拉·埃拉德擔任副總幹事，表明拜登政府正在兑現“美國回來了”的國際承諾，但從技術層面而言，這只是WTO的常態化操作。因為根據該組織傳統，WTO副總幹事一般來自美國、歐盟、亞洲和某個發展中國家。在中國代表張向晨當時基本確定出任副總幹事的背景下，美國顯然不希望其在WTO中的行為空間被他國佔據。

從美國國家利益與拜登政府的對外政策邏輯而言，美國當然明白WTO爭端解決機制長期停擺不利於美國與世界貿易的發展，因為美國本身就是WTO爭端解決機制的最大受益者之一。但拜登政府之所以在上台10個月後依然維持特朗普政府時期的某些做法，主要有三個政策考量：

一是美國意圖積極主導對WTO重大棘手問題的話語權。最近5年來，美國在事關WTO改革以及發展問題上經常發出自相矛盾的錯誤信息，即一方面批評該組織對美國不公，一再公開質疑WTO秉持的多邊規則和多邊機制的合理性，要求WTO啓動全面改革；另一方面又沒有提出為WTO大多數成員所能接受的建設性改革方案，在對待中美貿易爭端問題上直接採用簡單粗暴的制裁與關税手段。但冰冷的經濟數據表明，美國以往的政策邏輯根本行不通。拜登政府在權衡利弊之後決定以迴歸傳統與合作性博弈的態度，以實力與國際協調力重新贏得對業已陷入困境的WTO的領導權。

二是在WTO框架下孵化美國對新一輪國際貿易規則的制定權與解釋權。美國深知，WTO必須改革，否則將無法因應全球貿易發展的新趨勢，尤其隨着數字經濟迅速發展，全球亟待建立數字貿易的國際標準。值此關鍵時刻，美國當然不能缺席缺位，否則將意味着主動讓出規則制定權與解釋權。

三是以制度陣營為基礎形成美國對中國的“規則新邊疆”。美國過去三年多來一直試圖用國內法或總統行政令來解決與主要貿易伙伴的分歧，直接導致全球貿易或國家間的雙邊貿易爭端呈現塊狀化、單邊化乃至白熱化狀態。即便如此，美國本身並沒成為贏家，而中國又在應對新冠疫情的重大外部衝擊中表現出強大的國家治理能力與制度韌性，這使美國等西方國家數百年來的制度優越感更呈現出邊際消退之勢。

在反覆權衡之後，美國決定迴歸傳統，迴歸機制化貿易體系，一方面謀求積極修復與歐盟的貿易關係，以美加墨新貿易協定（USMCA）為藍本，打造區域乃至全球貿易新範式；另一方面則向WTO釋放出強烈改革預期，試圖在領導推進WTO改革進程中使用“一切可用的工具”來加強美國經濟利益，最終形成針對主要貿易伙伴的戰略新優勢。（作者分別是上海外國語大學國際金融貿易學院院長、教授，助理研究員）