宋國友：美製裁政策調整難免受內政掣肘

據美國媒體報道，拜登政府準備調整對外經濟制裁政策，總體方向是要限制對外經濟和金融制裁的使用，但是這一調整將給中國帶來更大的負面影響。

拜登政府調整對外經濟政策是時勢所迫。美國不是不願意繼續以制裁為武器，展示並延伸其霸權，而是制裁本身越來越從“低廉的工具”變成“昂貴的工具”，讓實力相對下降的美國難以負擔。

一是對外製裁的經濟成本越來越高。據美國負責實施經濟和金融制裁的財政部外國資產控制辦公室統計，2000年該部門只有900多個對外製裁，但到今年，對外製裁總計高達9400多個，增長近10倍。對外經濟制裁後果從來是雙向的，美國發起的制裁固然對被制裁對象造成負面影響，但集中起來，反作用於美國的衝擊也越發沉重。而且，美國只能獨自承受這麼多制裁所帶來的累積性成本。美國政府逐漸意識到這一點，開始越來越多依靠金融制裁。金融制裁似乎成本更小，作用更大。但長期而言，金融制裁動搖的恰恰是金融實力——美國國力最根本的優勢之一。美國越用金融制裁，對其自身金融力量的損害就越大，成本越來越難以承受。

二是對外製裁的道義成本越來越高。從制裁方式看，美國對外製裁大多數是單邊制裁，包括大量“長臂制裁”，缺乏合法性。從制裁對象看，不僅有針對對手的制裁，也有對普通國家以及盟友的制裁，制裁打擊面如此之廣，導致國際社會普遍反感。和經濟成本對美國衝擊相似，單個制裁對美國自身的道義損害或許不大，但是這麼多制裁積累起來，對美國的道義衝擊是難以想象的。被美國製裁的對象，大都會對美國產生怨恨，終致眾怨沸騰。

事實上，對外製裁給美國帶來的經濟和道義成本越來越大，而其效果是邊際減弱，甚至是越來越無效。美國對特定國家的單邊制裁難以取得美國政府所宣示的外交目標。被制裁對象的行為也並未因為美國的制裁而根本調整。基於以上原因，拜登政府希望使其對外製裁政策更加精準化和價值觀化。

價值觀化是指拜登政府要把對外經濟制裁放在價值觀外交的框架中。價值觀外交是目標，對外製裁是手段。具體而言，一是減少對盟友使用或者威脅使用制裁，這樣會更好服務於拜登政府重振盟友體系的大目標。二是要減少單邊制裁，聯合盟友一起實施多邊制裁，這樣既增加制裁的效果，也減少制裁的成本。三是要把制裁更多地對不同價值觀的對象使用。

精準化是指拜登政府以後的對外製裁要縮量提質。以往對美國而言，不少外交棘手問題是釘子，對外製裁是錘子，碰到釘子，就用錘子，這樣的時代恐怕已經過去。美國政府將會更為精準地選擇制裁對象，更為精準地使用制裁手段，力圖把對美國的負面影響減少到最小程度。

對中國而言，精準化和價值觀化這兩大拜登對外製裁政策的調整方向負面影響更大。價值觀化意味着以價值觀劃界，中國被美國製裁的可能性並未減少，甚至更多，而且美國還會企圖拉攏盟友一起實施制裁。精準化意味着美國對華制裁會更為審慎，但同時會對華進行它自認為會“更為有效”的制裁，以取得對華打擊最大、對己傷害最小的理想效果。

拜登政府希望從現實出發，縮減日益臃腫的對外製裁，這是一種無奈之舉，也算是順勢而為，但想要瘦身並不容易。

一方面，美國對外製裁已經成為一種外交政策的“慣性”甚至是“毒癮”，明知其對自身損害巨大，但在缺乏強大剋制力的情況下，決策部門容易大發其癮，繼續飲鴆止渴。

另一方面，制裁還有強大的內政動因。在一定程度上，對外剋制相對容易，但內部剋制難。美國對外製裁是國內各種利益集團介入對外政策的重要手段，大多數時候對外製裁不僅僅是為了外交目標，更是為了滿足國內各利益集團的政治訴求。對外製裁被美國國內一小部分政治力量所綁架的案例數不勝數。特定製裁已然被利益集團專屬化，這是美國政府對外製裁的重要特徵。

在美國日益撕裂的國內社會和日益極化的國內政治格局下，拜登政府試圖去管控國內力量對外製裁，又談何容易。可以預見，基於政治原因，拜登政府為了獲得國內支持，還會主動以對外製裁向國內政治力量示好，對外製裁仍會不斷地成為國內政治的交易工具。在這個意義上，內政才是拜登政府對外製裁調整的根本障礙。（作者是復旦大學美國研究中心副主任、教授）