廖崢嶸：美國“偽多邊主義”與WTO宗旨相悖

今年是中國正式加入世貿組織（WTO）20週年。就在上週，世貿組織進行第八次中國貿易政策審議，美澳等在會上對中國貿易政策多加指責。這是美國政府換屆以來，中國與美國及其盟友首次就貿易政策在重要多邊場合展開面對面交鋒。這不但體現了中美在具體問題上的爭執，也是檢測美國“重返多邊”是否真誠的試金石。

拜登上台後宣稱放棄“美國優先”，突出“重返多邊”。但國際社會聽其言，更要觀其行。當前美國“重返多邊”的做法遠不足以讓世人釋惑。

首先，美方此次將中美以及中國與美國個別盟友的貿易分歧帶到多邊，若是企圖“倚多為勝”，則非多邊之福。美國這次主導的對華貿易政策攻擊要麼無中生有，比如指責中國存在“強迫勞動”；要麼舊調重彈，比如指責中國的產業政策“扭曲市場競爭環境”以及列舉中國所謂“不公平貿易行為”：優待國有企業、數據限制、保護知識產權執法不力以及網絡盜竊等等。眾所周知，入世以來，中國一直認真履行各項承諾，不斷擴大開放，降低關税，削減補貼在內各種壁壘。中國就上述問題一直對美開放磋商，是美國的單邊制裁和施壓一次次打斷正常磋商進程，導致問題複雜化。

其實，論到“產業政策”“政府補貼”，美國及其夥伴才是始作俑者。業界公認，上世紀70至80年代，產業政策帶動了日本快速增長，“亞洲四小龍”也歸功於從上到下的系統性政策。美國政府的產業支持政策成為半導體、核能以及成像等領域技術突破的關鍵。

拜登上台後，與國會協調推動《2021創新與競爭法案》，其中一項授權聯邦政府在5年內撥款1000多億美元用於關鍵技術領域，包括人工智能、半導體、量子計算、通信、生物技術和先進能源等的研發；撥款520億美元幫助建設新的半導體制造廠。美媒直稱，這是“抄中國作業”，擁抱“產業政策”。法案提出者、民主黨參議員、前佛州州長馬克·沃納認為，為競勝中國模式，美國必須效仿。美媒評論稱，在疫情引發的供應鏈中斷和中國崛起的推動下，從特朗普到拜登，美國政府不斷擴大對產業的支持。美國一些官員以為，“美國必須採取政府幹預，否則就只能眼睜睜看着中國主導重要產業”。

拜登政府看似強調多邊，實則針對中國，“多邊”不過是其與中國競爭的手段和戰場，並非真正尊重多邊精神與原則。去年9月，WTO小組委員會認為，特朗普對中國商品加徵的額外關税違反國際貿易原則。拜登對此置於不顧，迄今不願放棄“特朗普關税”，仍在維持對華單邊制裁，並以更多調查和制裁相威脅；拜登政府還收緊對華技術封鎖，擴充涉華實體名單；拜登政府也不急於解決因上屆政府不作為造成的WTO上訴機構停擺；拜登政府以“價值觀”“人權”為號，拉攏盟友，共謀針對中國的“新規則”，打造排除中國的供應鏈和貿易圈。這不是真正的多邊，而是歧視性、選擇性、排他性的偽“多邊主義”，與WTO宗旨完全相悖。

其次，拜登的多邊主義，以“服務（國內）勞工”代替特朗普的“美國優先”，維護本國利益的本質不變，但策略上有變化，從特朗普的單打獨鬥、四面出擊走向拉攏盟友與夥伴。這一策略貌似“初見成效”，美與盟友關係較之上屆政府有了一定改善。在美國牽頭下，136國在經合組織框架下就國際税收達成一致，從而將美歐之間長期爭執的數字税問題從雙邊轉移到多邊，放棄了相互報復。

但事實上，多重因素嚴重製約着美國的所謂多邊政策選擇，使其難以回到傳統真正的多邊。隨着中國等發展中國家在多邊舞台影響力不斷增長，美國對多邊的立場早已發生根本性轉變，其中既有黨派共識，也有所謂民意支持。民主黨雖比共和黨更為堅守多邊立場，但其基調仍然不同以往，加之美通脹壓力增大、債務增長過快、黨爭白熱化、中期選舉現政府可能提前“跛腳”等國內挑戰，拜登政府重心只能放在國內，對多邊談判的積極性有限，步子不可能邁得很大。2024年大選，特朗普、共和黨有很大機會捲土重來，現行多邊政策不排除翻盤。

拜登為修復同盟關係已經做出部分妥協，美國放棄對法國徵收數字税進行報復，美歐雙方同意暫停因航空補貼爭端互相加徵關税，豁免因“北溪-2”天然氣管道項目受美製裁的實體與個人，等等。未來，為拉緊同盟和夥伴結成反華統一陣線，勢必付出更大成本，美國能否承受，還是一大疑問。比如，美國如想阻止中國加入CPTTP，勢必要對日本等做出更多讓步。澳大利亞追隨美國跳在抗中一線，根據一項統計，2020年不包括鐵礦石在內的澳大利亞對華出口減少23%，損失大概在66億至120億美元之間。中美之間新簽署的天然氣協議可能使澳大利亞蒙受更多間接損失。美國或可通過AUKUS協定、提供核潛艇技術等作為補償，但這種“錯位補償”戰略代價未免過大。

顯然，拜登政府努力重返“多邊”的目的，一是仍將美國利益凌駕於他國之上，二是強化對中國的遏制，這兩個目標與國際社會認同和熟悉的多邊主義存在深刻矛盾，美國現政府的多邊之路可能舉步維艱、三心二意，其政策恐怕會造成圈層疊加，內在博弈與外在博弈相互衝突，國際關係更加破碎，與理想的多邊合作相去更遠。

最後，誠然如此，拜登政府至少擺出了一個重返多邊的政策姿態，這也為重振多邊主義聲威、推進多邊機制改革、開展多邊體系下的大國協調和合作創造了一絲機會。中國致力於實現高質量發展、構建內外雙循環發展格局，需要維護全球貿易自由化、便利化，促進多邊體系改革、進步、反映時代要求。因此，中美在多邊領域合作可能性增大。

當前美國面臨的經濟挑戰，比如通脹壓力不斷上升、債務高企帶來危機隱患，都不是中國造成的，但解決卻離不開與中國合作。這也是美國貿易代表戴琪一邊指責中國一邊聲稱不能與中國“脱鈎”，而要“重新掛鈎”的原因之一。如何實現？除了認真對待中方所提的“三條底線”“兩份清單”，在多邊領域，也應當回到中國和國際社會大多數國家所主張的理念和原則，即不搞歧視性、排他性標準、規則、體系，不搞割裂貿易、投資、技術的高牆壁壘；支持以世貿組織為核心的多邊貿易體制；放棄單邊主義和保護主義，踐行國際社會認同的多邊主義。（作者是中國社會科學院和平發展研究所所長）