林伯強：達成新氣候協定需凝聚共識

在英國格拉斯哥召開的《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會第26次會議（COP26）將於10月31日開幕。COP26會議主席英國大臣夏瑪日前坦言，COP26達成協議比2015年巴黎氣候大會更難。那麼，這一次的難點主要在哪？

貿易全球化通過全球資源優化配置，使得人類獲得了前所未有的經濟繁榮，全球化背景下的國際貿易摻雜政治因素，但主要是經濟利益，貿易中的有關各國都從中獲得好處。而由於碳排放造成的影響不分排放地點，且碳排放可以轉移，想要有效地應對氣候變化就必須是全球化應對。所以，碳減排成本將是全球應對氣候變化的最主要挑戰。全球化應對氣候變化希望通過全球資源優化配置，低成本有效應對氣候變化。然而，與貿易全球化不同的是，全球化應對氣候變化更主要的是責任和貢獻，更需要對話合作。逆全球化和貿易戰不利於應對氣候變化，合作對話才可以保障人類可持續發展。

由於不少國家仍未向聯合國提交更嚴格的國家自主減排目標計劃，所以此次大會被視為各國為實現《巴黎協定》而提出更具雄心的氣候行動計劃的最後期限。然而，大多數官員和專家對此次會議的談判前景表現出些許悲觀態度，主要是認為不太可能在較短時間內達成“將全球氣温升幅控制在1.5攝氏度以內”的國際共識。

筆者認為，由於各國利益訴求不一，導致通過全球政治談判達成氣候共識並非易事。兩年前的COP25會議，各國在“如何分擔締約國的減排義務”和“發達國家如何向欠發達國家提供資金和技術援助”上並未取得共識，這兩大議題仍將是COP26各方爭論的焦點。

首先，如何分擔締約國的減排義務仍存在明顯分歧。釐清發達國家和發展中國家的減排義務，一直是氣候談判中最具爭議的焦點。發達國家強調當前和未來的影響，主張統一的碳排放政策，各國依據原則各自履責，並要求發展中國家儘早承擔更多的減排義務。而發展中國家則強調環境保護的歷史責任，堅持“共同但有區別的責任原則”，表示難以承擔與發達國家同樣的強制減排義務和絕對量化的減排指標。雙方的分歧和博弈導致氣候多邊合作進程緩慢，仍未找到有效的，且為各方均能接受的妥協方案。

其次，如何支持發展中國家開展適應氣候變化行動尚未達成共識。發達國家並未完全兑現在資金、技術、能力建設等方面為發展中國家提供支持的承諾。經濟合作與發展組織（OECD）今年9月發佈的最新報告顯示，2020年發達國家為發展中國家提供了約800億美元的氣候資金支持，大致完成了承諾金額的80%。資金和技術的匱乏也為發展中國家落實國家自主貢獻，執行減排目標帶來了巨大挑戰。

目前發達國家消極對待2020年後的長期資金支持和應對氣候損失損害的資金支付機制等問題，認為2020年後已沒有為發展中國家提供資金支持的義務，這使得一些氣候危機應對能力較弱的國家無法得到更多的氣候資助以抵禦氣候風險。

發展中國家目前仍處於發展經濟和改善民生的關鍵階段。由於新冠疫情暴發和國際形勢不確定性加劇的疊加影響，各國在制定氣候政策時往往具有很強的保守性。

第三，新冠疫情持續肆虐導致全球氣候治理變得日益複雜。如果全球疫情得不到有效遏制，那麼支撐氣候談判的國際經濟和科技合作基礎將會受到嚴重衝擊。新冠疫情加劇了氣候脆弱的發展中國家的財政壓力，進而制約這些國家提升減排力度。疫情影響下，許多發展中國家處於經濟衰退的困境中，短期應對氣候措施與發展中國家消除貧困、增加收入和提高就業等目標可能存在一定衝突。在需要兼顧經濟增長和產業及能源結構調整的前提下，發展中國家完成更高的國家自主貢獻目標必將更加困難。

眼下，發展中國家難以“棄煤”。燃煤發電量目前在全球發電總量中的佔比仍然高達35%以上，主要集中在發展中國家。對於以煤電為支柱能源的國家，由於經濟發展和無法承受可再生能源大量併網的成本和投資，所以並未停止規劃或新建煤電項目。對於這些電力需求巨大而煤電依存度又較高的國家而言，短中期“棄煤”並不現實，且“棄煤”的進程也可能各異。在這一背景下，中國政府先走了一步，放棄巨大的經濟利益，宣佈停止新建境外煤電項目。

應對氣候變化的全球性、長期性和複雜性，導致任何單一國家都無法獨善其身，多邊氣候合作和全球化應對是成本最低、最有效的方式。在談判進程中需要統籌考慮經濟發展水平、減排能力、資金儲備、技術條件等各方面因素。目前只有擱置分歧，求同存異，最大限度地均衡各方利益，才能達成切實可行的國際氣候新協定。（作者是廈門大學嘉庚實驗室研究員、中國能源政策研究院院長）