沈丁立：謹防美國外交派系鬥爭惡性化

美國開國先賢基於對“人性本惡”的假定，曾設計出一套有別於歐洲傳統的權力制衡系統，即通過三權分立的“低效民主”，來防範體系本身崩壞。再加上政黨制約、“司法獨立”以及媒體監督，以弘揚國內思想領域的多元主義。這套做法在預見美國內政外交決策的程序冗贅之同時，至少包容了外交派系的理念與建言競爭，幫助美國最高當局在外交決策時獲得了更多的政策選擇，也曾經促進過美國的理性治國，是美國攀登世界高峯的一個制度性因素。

參與美國外交派系的行為者多種多樣。傳統意義上，首先包括美國外交的法定掌門人即以白宮為首的行政當局。同時，美國也允許國家立法機構在一定程度上介入外交立法，以限制行政部門對外行為的自由裁量。通常，美國國會的這類介入是補充與平衡而非顛覆行政當局的外交授權。此外，美國的媒體、智庫與知識界也經常在一定程度上介入國家公共政策的辯論，其人士也不時通過“旋轉門”進入政府直接操盤外交事務。

當然，資本在美國國家重大決策時從不會缺席，近年來美國大公司尤其是大數據公司正日益明顯地影響着公眾對於包括外交在內的公共事務的認知，這經由政治運作必然會反映在對美國各級民意代表的選擇中，最終影響到美國總統的產生過程。

然而，這套繁瑣冗長的“民主”戲法在當代正面臨越來越大的衝擊，美國曾頗為有效的對外政策“行政主導、兩黨一致”的道統正受到嚴重衝擊。無處不在的黨爭極化已不再把外交派系的政策競爭視作國家對外行為的自我完善進程，而是作為國內權力鬥爭的工具。

如果説在“冷戰”期間鑑於蘇聯的存在及其施加的競爭壓力，美國國內的外交派系尚能一致對外，那麼在“冷戰”結束之後美國的國內政治鬥爭就已開啓自由放飛的模式。從克林頓到拜登，美國先後有兩黨的五位總統交替登場，他們一概採取了後朝顛覆前朝的做法，這使美國的對外關係不斷出現斷裂與位錯，甚至使得美國的盟國也難以適從，這在特朗普執政期間尤為明顯。

特朗普時期的美國接連退出各種國際組織和規約，不僅損害了美國的國際公信力與領導力，也嚴重損害了地區安全與全球發展，是對二戰結束以來長達70年美國外交自由主義理念的徹底顛覆。拜登上台後，美國山頭林立的外交派系有增無減。在當下，儘管民主、共和兩黨對制約中國的大致認知趨近，但對如何對付中國的見解卻大相徑庭。美國行政部門內部既有一眾“知華派”，也有某些“強硬派”。這給拜登發揮與引領一干大將的智慧以更多機會，也對其平衡與協調其內閣的政令一致以更多挑戰。拜登上台以後首先着手的就是自身內閣的政策協調，以及恢復同盟國的夥伴關係。但在對華關係上，鑑於美國趨於嚴峻的輿論環境與總體牽制，拜登方面採取了“一看、二慢、三通過”的謹慎做法，漸進性地發起和恢復與中國的多項對話。應該説，在美國外交派系鬥爭惡性化、劣質化的當下，中美關係要重回健康穩定發展的正確軌道面臨不少障礙。

不過，美國外交派系的惡性競爭還遠未止息。目前美國國會中那些在圍繞制約與制裁中國問題上十分活躍的人士，雖然在本質上與行政部門制衡中國的目標一致，但在打壓中國的方式與力度上卻屢屢出擊，大有取代行政部門制定對華政策之勢。據悉，美國國會尚有多項制約法案有待表決，而其中任何一項的通過，都將限制行政部門開展對華外交的憲法授權，阻礙拜登方面在外交領域的施政空間。這種情況，不僅給中美關係的轉圜帶來了困擾，還在本質上給美國自己的外交政策制定帶來了嚴重的負面牽制。

本來，美國開國先賢設計的國內權力制約，是為了避免政策出台出現嚴重失誤。在越戰期間，美國政府內部的反戰勢力曾與媒體合作，揭露當局謊報軍情以延續戰爭，從而激起民眾的反戰意識並促進了戰爭的儘早結束。即使在本世紀美國開展“反恐”戰爭以來，仍有斯諾登揭露美國當局以“反恐”為由非法監控美國民眾甚至盟國政府。這類在美國重大對外政策議題上自爆其醜從而激發國內辯論進而改善國家相關政策的做法，是美國自我糾錯的良性機制。美國外交派系的此類良性競爭，在整體上有利於美國公共政策的不斷糾錯。

但是，過度競爭、惡性競爭、假公濟私、為競爭而競爭的行為則超出了競爭服務於美國對外政策完善的初衷，其後果必定損人損己。中美關係在經過了幾年的動盪之後，需要兩國的有識之士提高警覺，謹防美方外交派系惡性競爭。中美關係的大船，必須堅守在維護兩國人民共同利益的航向上。（作者是復旦大學教授）