湯蓓：“全球衞生委員會”倡議為何遇冷

自新冠肺炎疫情暴發以來，全球衞生治理體系改革的重要性陡然上升，在即將召開的G20羅馬峯會上，這將再次成為各國關心的議題。

有一種主張認為，G20應當仿照在全球金融監管領域成立“金融穩定委員會”的先例，成立新的“全球衞生委員會”，作為未來大流行防範與應對的主要機制。該委員會主要成員可是G20的衞生部長與財政部長，並邀請IMF、世界銀行、世衞組織、聯合國糧農組織等國際組織參與。在短暫的過渡期後，該委員會可成為“永久性機構”。它可以通過建立全球監測體系防範下一場疫情，並保證衞生危機發生後迅速動員財政資源加以應對。據悉，這一提議得到包括美國、歐盟、英國、日本在內的G20成員的支持，但是，金磚國家以及其他一些G20成員對此卻反應冷淡。委員會的倡議者之一、“金磚四國”概念的提出者吉姆 ·奧尼爾認為，是中國在阻礙全球衞生治理改革，抱怨“難以理解為何中國要反對全球衞生委員會”。

事實上，中國始終支持並積極參與全球衞生治理體系的改革與優化。在應對新冠疫情大流行過程中，中國主動向世衞組織以及新冠疫苗實施計劃捐資，是唯一承諾將本國生產的新冠疫苗作為全球公共產品提供的國家。在新冠病毒起源調查上，也是迄今為止唯一接受世衞專家組實地調查的國家。客觀地説，在過去兩年，只要是有利於全球抗疫、有利於人類生命健康共同體構建的倡議，無論發起者是誰，都得到了中國的積極響應。

成立全球衞生委員會倡議一定程度上“遇冷”，主要原因在於，現有機制設計反映的是部分發達國家的關切和治理主張，一方面稀釋包括新興經濟體在內的發展中國家在全球衞生議題上的話語權和決策權，另一方面可能對現有國際組織構成挑戰。

首先，該委員會雖然冠以“全球衞生”之名，事實上僅狹隘地關注傳染性疾病問題，更準確説，是可能對國際商貿往來造成中斷的大流行病。無可否認，新冠肺炎疫情造成大量人口死亡、拖累全球經濟復甦，但發展中國家面臨的衞生治理任務遠不止應對單一威脅。根據世衞組織發佈的《全球衞生估計報告》，從2000年到2019年，非傳染性疾病逐步成為全球主要死因。造成最多新增死亡人數的非傳染性疾病，如心臟病、糖尿病等，正在成為新興國家沉重的疾病負擔。在對低收入和中等收入國家人民生命造成威脅的傳染性疾病中，瘧疾、結核與艾滋病這些傳統“殺手”威脅最大，但這些領域的治理在過去幾年卻呈現倒退趨勢。在此背景下，一個由世界主要經濟體參與、但關注面狹窄的新機制建立，可能扭曲全球衞生政策的優先順序，忽略國際社會的真正需求。

其次，雖然該委員會設立在G20框架下，但從現有材料來看，制度設計有利於發達國家實際控制。第一，該委員會秘書處的職位分配不依循國際慣例體現成員方代表性的同時考慮貢獻大小，而是建立在“競爭的基礎上”。由此，新興國家在全球治理人才上的缺口將直接轉變為制度性劣勢。第二，擬成立的新基金雖然名義上接受G20成員確定的戰略方向，但實際運作由捐資方組成的基金管理機構負責。管理機構反映捐資方構成，除了供資國外，還將吸納私營部門與民間組織。不難想見，其最終成員組成必然也是發達國家佔優。

再次，全球衞生委員會可能與世衞組織競爭用於該領域的資金，進一步讓後者在全球衞生治理中邊緣化。眾所周知，世衞組織一直面臨嚴峻的財務挑戰。由於倡議中的委員會機制允許捐資方在基金運作中享有特殊地位，發達國家、蓋茨基金會可能為了獲取更大發言權而從世衞組織中抽出資金。同時，相關國家推進世衞組織改革的意願也會降低。G20雖然涵蓋世界主要經濟體，但全球衞生治理的水平往往並不取決於最強大、最富有的國家，而在於中低收入國家。從這個角度講，在全球經濟治理中展現效率優勢的G20機制未必能通過簡單的“複製粘貼”移植到衞生治理領域中。

務實、平等與直面危機的精神可以説是G20機制的活力來源。作為全球治理的重要平台，G20有責任在新冠疫情應對中有所作為，但要讓這一機制真正發揮作用，必須尊重各方意見、給予所有成員平等的發言權，在充分協商的基礎上真正為國際公共產品的提供做增量。（作者是上海外國語大學金磚國家研究中心執行主任）