陽平堅：重返全球氣候治理，美國如何取信於世界

《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會正在格拉斯哥舉行。作為世界頭號強國和主要温室氣體排放大國，美國的氣候政策一直引人關注。拜登曾誓言借“氣候新政”再次主導全球氣候治理進程，重塑美國的世界領導力。然而，回顧美國過去20餘年在氣候治理中出爾反爾的歷史表現，拜登的宣示難以取信於世界。筆者認為，美國要想重新爭取全球氣候治理領導權，必須付出切實行動。

第一，美國必須正視自身鉅額歷史累計排放，併為此承擔責任。

二氧化碳分子結構穩定，能長期留存在大氣中，也就是説數百年前排放的二氧化碳今天依然在影響地球的氣候系統。因此，任何國家都必須為歷史上排放的二氧化碳負責。據統計，自工業革命以來人類向大氣排放了約1.5萬億噸二氧化碳，其中美國排放超過4000億噸，佔比高達27%，遠超其他任何一個國家。數據表明，世界各國的發達程度及財富積累都和二氧化碳排放密切相關。由於國家有大有小，人口有多有寡，因此“人均累計排放量”成為衡量一個國家碳排放水平更適合的評價指標。人均累計排放是指在一時段內某個國家或地區逐年人均二氧化碳排放的總和，對應的是個人生活生產活動對地球氣候系統的影響。秉持“人人生而平等”的公平原則，每個人在一定時段應該擁有相同或相近的排放權。

計算1850年以來世界各國的人均累計排放量，美國至少是中國的8倍，是印度的數十倍。美國利用先發優勢，向大氣排放了遠高於其他國家的二氧化碳量，依此積累鉅額財富，成為世界第一強國，但很少聽到美國提及要為這些歷史排放承擔責任。美國要想領導全球氣候治理，首先要做的就是正視其歷史排放責任，並以實際行動向排放空間受其擠壓的發展中國家和深受氣候變暖之害的脆弱國家進行補償。

第二，美國必須放棄單邊主義，不將自身利益凌駕於全球利益之上。

縱觀全球應對氣候變化歷史可以看出，美國完全視氣候變化領域的國際規則為兒戲。美國曾在《京都議定書》的達成過程中發揮過重要作用，克林頓政府也簽署了具有法律效力的議定書，但2001年小布什政府上台伊始，就以“履行規定的減排義務將會影響美國經濟發展”為由退出《京都議定書》，重創氣候國際合作。2015年12月，在世界各國的努力下，好不容易在巴黎氣候大會上達成《巴黎協定》。次年4月奧巴馬政府代表美國簽署該協議。特朗普當選總統後，又以該協議給美國帶來“不公平的經濟負擔”為由宣佈“退羣”。隨着拜登入主白宮，又立刻要求加入《巴黎協定》，並強調美國必須“再次領導”全球氣候治理進程。

從以上過程可以看出，美國的氣候政策呈現出嚴重的週期性和易變性。美國政府根本就不把嚴肅的國際協議當回事，加入和退出比進出自家後花園還隨意，而且理由都是清一色的“美國利益優先”單邊主義，説得更直白一點則是，“是否有利於當選總統所代表的黨派利益”。至於國際規則、全球利益、他國感受，全然不在考慮之列。美國迴歸全球氣候治理，必須放棄單邊主義，增強外界對其氣候政策連續性的信心，重新樹立遵守國際規則的大國形象。

第三，美國必須切實履行承諾，用實際行動取信於世界各國。

美國作為附件一國家，在《京都議定書》生效時，不管是歷史排放量和現狀排放量均居全球第一，經濟和技術能力全球最強，理應承擔更大義務，削減更多的温室氣體排放。然而，美國根本就沒有履行其在1990年基礎上降低7%的削減義務。數據顯示，相對於1990年，美國能源部門2005年的排放量增幅高達19.2%。即使到了奧巴馬時期，通過綠色振興法案等措施亡羊補牢有所改善，但2008-2012年第一承諾期內，美國温室氣體依然每年增加近7%。

《京都議定書》和《巴黎協定》規定的其他義務，美國無一例外都沒有如約兑現。比如對發展中國家提供資金支持。不管是減緩還是適應氣候變化，都需要鉅額投資。發達國家曾承諾到2020年每年提供1000億美元資金，但實際上真正到位的資金只有200億美元左右。再比如技術援助。發展中國家技術水平低，如果美國能如約提供節能減排技術援助，將大大減緩氣候危機。然而，緩解全球氣候危機並不是美國的優先事項。發展中國家等不到美國的先進減排技術。俗話説，有樣看樣。作為世界頭號強國公開耍流氓，給其他發達國家帶了一個很壞的頭，多個附件一國家未能完成承諾目標。美國重返全球氣候治理，必須在減排行動上率先做出表率，用實際行動兑現承諾，承擔起一個大國應有的歷史責任，這樣才能取信於世界。

第四，美國必須制定務實目標，並保證政策嚴肅性和行動連續性。

美國政府在2021年世界地球日召開的“領導人氣候峯會”上公佈了其最新的《巴黎協定》國家自主貢獻目標，提出温室氣體淨排放到2030年比2005年水平減少50%-52%，也就是要從2005年的74.2億噸減少到2030年的37.1億噸（以減幅50%為準），還提出到2035年要實現100%的“零碳”電力。考察美國2007年實現碳達峯以來至2019年的二氧化碳減排量，按説這12年間是美國頁岩氣革命和製造業排放大規模轉移的疊加期，理應實現二氧化碳的大幅度降低。但是，即使在如此有利條件下，2019年美國能源活動相關的二氧化碳排放量，相比2007年也只減少了區區11億噸左右。在當前美國力推製造業迴歸和基礎設施再造的時期，短短不到10年時間裏，美國用什麼魔法讓世界相信其能快速減排到37億噸温室氣體呢？再看其“零碳”電力目標的可達性。2019年美國電力結構中尚有63%的電力源自化石能源。以中國如此強勁的執行力，可再生能源目標也只從2020年的15%提升到2030年的25%。對比之下，該如何評價美國的“零碳”電力目標，明眼人一看便知。美國要想取信於世界，就必須少唱高調，不放空炮，必須結合實際情況，制定務實目標，並且保持政策嚴肅性和行動連續性，言出必行，堅定不移加以落實。

第五，美國必須停止指責他國，改變動輒充當教師爺的做派。

全球氣候變化是迫在眉睫的全球環境問題，更是發展方式轉變的經濟問題和國際合作共贏的政治問題。對於全球問題，需要大家相互尊重、心平氣和商量着辦。不同的國家，有不同的發展階段和經濟技術水平。在《巴黎協定》下，各國基於各自發展階段和能力自主制定減排目標，選擇行動方案，既是全球合作的基礎，更是一國主權和尊嚴的體現。對於美國來説，不能對以下事實視而不見：一是在可再生能源和清潔能源廣泛應用之前，人類還不得不大量使用化石能源；二是發達國家的人均排放量和技術水平都很高，但自《京都議定書》簽訂以來，它們的排放量整體上還在增加，這證明二氧化碳減排絕非易事；三是廣大發展中國家為了擺脱貧困，改善民生，在今後很長一段時間內，如果得不到發達國家承諾的資金支持和先進技術援助，化石能源的消費還會穩步增長。在同等發展水平下，比如人均GDP約5000美元時，美國的人均碳排放量和單位GDP碳排放量分別是中國的2.93倍和3.26倍，人均10000美元時，分別是3.07倍和2.98倍。在碳減排上，不管過去還是當前，美國都不是好學生，更沒有資格充當教師爺。指責和打壓無助於解決問題。基於以上原因，美國迴歸後必須在參與氣候治理的過程中杜絕猜忌對立，拋棄零和博弈的思維，改變過去那種動輒對他國指手畫腳、充當教師爺的做法。

第六，行勝於言，希望美國的迴歸不是新一輪踐踏國際規則的開始。

中美作為全球最大的發展中國家和發達國家，兩國平等合作互利共贏對於全球應對氣候變化至關重要。未來美國在兩國合作中應嚴格遵守規則，充分體現誠意，拿出切實行動，如儘快廢除中美之間不符合綠色發展要求的貿易條款，不再執行中美第一階段經貿協議中煤炭等化石能源貿易規模有關要求，立即取消進口中國新能源產品的貿易限制，全面解除對綠色低碳清潔能源和綠色裝備出口的不合理限制等。美方不能一方面要求中國減煤，另一方面又向中國賣煤，同時還制裁中國的光伏企業。這是典型的單邊主義和霸權主義行徑。

2011年德班氣候大會現場，筆者現場聆聽了時任氣候代表團團長、中國氣候事務特使解振華一段即興發言，至今言猶在耳。這段話今天送給美國依然非常符合實際。“要想真正實現應對氣候變化，就要兑現自己的承諾，採取切實的行動，真正實現應對氣候變化的目標。我們不是看你説什麼，我們要看你做什麼。到現在為止，有一些國家已經作出了承諾，但並沒有兑現承諾，並沒有採取真正的行動。講大幅度率先減排，減了嗎？要對發展中國家提供資金和技術，提供了嗎？講了20年了，到現在還沒有兑現。我們是發展中國家，我們要發展，我們要消除貧困，我們要保護環境，該做的我們都做了，你們還沒有做到，你們有什麼資格在這裏給我講道理？”

全球氣候變化是人類共同的危機。要戰勝這一巨大挑戰，亟須世界各國在公平原則、共同但有區別的責任原則和各自能力原則下攜手應對。世界各國歡迎美國重新回到應對氣候危機的大本營，但是具有法律效力的國際協議不是美國自家的後花園。美國必須用自己的一攬子實際行動取信於全世界，包括正視歷史責任、放棄單邊主義、切實履行承諾、制定務實目標、停止指責他人，以及向發展中國家提供資金支持、開展技術援助，向氣候脆弱國家所遭受的經濟損失提供補償等。（作者是中國環境科學研究院碳中和研究中心首席專家，環境社會學研究室主任兼學術帶頭人）