拜登五個月內二度訪歐，但美歐無法再“踏入同一個大西洋”

10月29日，美國總統拜登開啓任內第二次訪歐之行，出席二十國集團（G20）峯會和《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會（COP26），其間又分別與意大利、法國、德國、土耳其等國領導人會晤。雖然拜登的二次訪歐與兩場多邊會議在歐洲召開有關，但距首次訪歐時隔不足五個月，一定程度上也體現出拜登對歐洲的重視。如此頻密訪歐，拜登究竟有何盤算？跨大西洋關係又將走向何方？

二次訪歐打的什麼算盤？

除了參加一系列峯會及雙邊會晤等“規定動作”外，拜登仍想通過訪歐實現三大目標。一是迴歸多邊，重塑全球領導力。 特朗普任內，美國“退羣毀約”導致國際信譽嚴重受損，而拜登積極參與並推動全球多邊議程，試圖向國際社會證明熟悉的美國又回來了，試圖“讓美國重新得到全世界尊重”。從首次訪歐到聯合國大會，再到此次出席G20和COP26，拜登迴歸多邊機制的同時也在努力捍衞基於西方規則的國際秩序，重振美國全球領導地位。

雖然拜登任內對外策略與特朗普時期的“美國優先”有所不同，但其維護霸權的根本目標並無本質改變，只不過拜登放棄單打獨鬥，更重視通過多邊的方式發揮所謂“榜樣作用”，引領盟友和夥伴為美國外交服務。作為一直強調“規範性權力”的歐洲樂見其成，希望能夠與美國共同維護西方主導的國際秩序。然而，拜登所秉持的是另類的“美國優先”，推動的是有選擇的“多邊主義”，只會加劇國際形勢中的競爭因素，形成按議題劃分的“小圈子”，增加國際社會中的對立與矛盾。

二是彌補裂痕，穩定盟友關係。 拜登一直強調“跨大西洋聯盟回來了”，也在《國家安全戰略臨時指南》中明確指出“聯盟關係是美國最大的戰略資產”。然而，在未與盟友充分協商的情況下，美國在阿富汗倉促撤軍、與英澳簽署“三方安全夥伴協議”（AUKUS），一次又一次挑動歐洲盟友的敏感神經，致使跨大西洋關係再生裂痕。

這兩次事件充分顯示拜登作為“最大西洋主義的總統”成色不足，歐洲盟友對拜登政府的預期降低。拜登尤其針對法國做了大量安撫工作，包括訪前通電問候，再到訪歐期間舉行雙邊會晤，拜登在AUKUS議題上承認做法“笨拙”也是對法國的妥協。值得注意的是，法國將於2022年上半年接任歐盟輪值主席國，因此拜登希望穩住法國和以法德為核心的歐盟，繼續在“大國競爭”的背景下拉住歐洲。

三是以外促內，推動國內議程。 拜登政府一直強調外交政策“始於國內”，提出“中產階級外交”，明確表明外交必須服務於國內民眾利益，而此次訪歐也體現了拜登國內外議程的交織重疊與相互作用。

根據美國蓋洛普最新民意調查結果顯示，拜登上任9個月來支持率大幅下跌，平均支持率降至44.7%，成為二戰後支持率下降最快的美國總統。就在訪歐前，拜登本打算在國會推動通過包含氣候政策等多項國內議程的支出法案，以期歐洲之行為盟友帶來相關政策的確定性。然而，最終國會議員還是無法達成一致，而且民主黨温和派與進步派也未能在支出法案上形成共識，導致拜登“空手”奔赴歐洲。隨着2022年中期選舉臨近，拜登國內優先事項頻頻受阻，執政地位面臨巨大挑戰。因此，拜登也急於通過外交領域的“斬獲”倒逼國內議程，以期部分緩解執政危機。

拜登完成任務了嗎？

訪歐之前，美歐就已在技術和貿易領域開啓跨大西洋合作新篇章，在此基礎上雙方又在調整國際税收以及緩和貿易爭端等方面取得進展。一方面，推動核准全球最低税率。 在拜登推動下，G20核准並支持15%的全球最低企業税率，預計2023年實施。在此之前，美歐一直對跨國科技巨頭的數字税徵收方面分歧很大。當前的税收框架雖然在一定程度上利於緩和美歐分歧，但由於歐洲各國經濟水平及税收存在差異，要達成統一標準也非易事。

從七國集團（G7）峯會到G20峯會，拜登推動完成全球最大税收改革，成為了任期內以制定國際規則鞏固全球領導地位的第一次嘗試。更為重要的是，設置全球最低税率實屬美國“一箭雙鵰”的圖謀，是拜登政府利用多邊機制滿足國內經濟議程的需要，意在配合其為鉅額基建計劃籌資而推行的增税計劃。

另一方面，暫停美歐鋼鋁貿易爭端。 G20峯會期間，美歐共同發佈聯合聲明，同意暫停持續三年的鋼鋁關税爭端。美國將以關税配額方式免除部分歐盟鋼鋁產品關税，330萬噸以下的歐盟出口將免徵關税，超過部分則仍按《1962年貿易擴展法》第232條款徵收，同時歐盟將暫停實施報復性反制措施。接下來，美歐將加強執法機制，阻止中國鋼鐵進入美國市場，並承諾在2024年之前就全球首個以碳為基礎的鋼鐵和鋁貿易協定進行談判。

然而，拜登此行在其他議題領域的成果仍然有限。 美德英法四國領導人發佈聯合聲明，呼籲伊朗重新返回伊核協議，但美國對取消伊朗制裁仍附加嚴苛條件，美伊要恢復互信仍需時日。在氣候問題上，拜登雖在COP26會上為特朗普政府退出《巴黎協定》道歉，並再次承諾將在2030年前把美國的排放量從2005年的水平上減少50~52%，但是美國國內的政治分歧不足以支持拜登的氣候雄心，國際社會在氣候問題上的利益也難調和，全球氣候治理依然面臨嚴峻挑戰。

跨大西洋關係的變局已經到來

拜登上任以來對歐政策重回傳統路線，跨大西洋關係出現新變化，但也存在巨大分歧與挑戰，美歐同盟關係的新變局已經到來，關鍵在於以下三個問題。

首先，美歐對同盟關係的期待，是恢復還是重塑？ 從美國層面來講，拜登執政時期的美國仍然分裂嚴重，雖然特朗普已離開白宮，但“特朗普主義”仍然活躍在美國政治生活當中。對於拜登而言，他的首要任務不是贏得歐洲盟友的支持，而是優先考慮彌合國內分歧和社會撕裂，做好美國人自己的事，因此美國的期待依然是恢復到過去的跨大西洋關係。

從歐盟層面看，美國戰略重心東移的事實無法改變，阿富汗危機、AUKUS都是對歐洲的“叫醒電話”，歐盟也從“戰略覺醒”走向“戰略清醒”。歐盟一直將提升“戰略自主”作為立足於國際政治舞台的必經之路，積極主張“重塑”而不是“恢復”跨大西洋關係，強調製定新的合作議程而不是延續之前的合作事項。 因此，如何平衡美歐政策立場與利益分歧，將會成為未來影響跨大西洋關係走向的關鍵因素。

其次，修復跨大西洋關係，是目的還是手段？ 拜登外交政策具有明顯的意識形態色彩，恢復對歐關係是為了維護跨大西洋聯盟，還是將其作為與中俄開展“大國競爭”的手段。如果對歐政策始終加上對華或對俄競爭的濾鏡，跨大西洋關係難回從前。 尤其是在對華議題上，美歐存在顯著分歧。歐洲對華認知與美國不同，更多是經濟和規則層面的擔憂，而不想與中國走上戰略競爭的道路。歐洲對華關係始終保持“合作大於競爭”的態度，不願成為美國對華地緣政治競爭的工具，更不願落入“大國競爭”的陷阱。如果美國強迫其加入對華競爭的戰略軌道，只會把歐洲越推越遠。

最後，美國回來了，但歐洲又在哪裏？拜登政府面臨的關鍵問題是如何“治癒”美國以及如何“重新領導世界”。因此，拜登將會更加側重於美國外交政策與國內政治之間的聯繫，其外交政策就應當為美國國內服務，根本原則就是“保護美國人民的利益”。拜登政府的對歐政策很難真心實意為歐洲利益考慮。 “拜登主義”在外交上仍然體現為一種改頭換面的“美國優先”，雖然打着團結盟友的旗號，但本質上實行的仍是自私自利、以“護霸”為己任的外交政策。因此，美國的表現只會加強歐洲謀求“戰略自主”的決心，而美國和歐洲也無法再“踏入同一個大西洋”。

（孫成昊，清華大學戰略與安全研究中心客座研究員；鄭樂鋒，清華大學戰略與安全研究中心“美歐研究項目”青年研究員）