系統重要性銀行監管不斷完善 從“大而不能倒”走向“大而不會倒”

為防範“大而不能倒”，系統重要性銀行相關的政策接連出台。繼2020年12月《系統重要性銀行評估辦法》發佈後，其附加監管細則於近日正式出爐。同時出爐的還有我國首批系統重要性銀行名單，以及隨後發佈的《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》（以下簡稱《辦法》），被稱為中國版TLAC（總損失吸收能力）。

所謂總損失吸收能力，是指全球系統重要性銀行進入處置階段時，可以通過減記或轉為普通股等方式吸收損失的資本和債務工具的總和。

“系統重要性金融機構規模大，複雜性高，與其他金融機構關聯性強，在金融體系中提供關鍵的金融服務，對整個金融體系的平穩高效運行有着重要影響。”中國人民銀行行長易綱在2021年金融街論壇年會上表示，認定系統重要性機構並完善相關監管制度，有助於抓住重點，更好促進金融體系整體穩定。

監管逐步與國際接軌

守住不發生系統性金融風險的“牛鼻子”，首先在於系統重要性銀行。資產規模較大、影響較為廣泛的銀行，一旦出現問題就會“牽一髮而動全身”，其風險可能迅速傳染至其他金融機構。因此，強化對系統重要性銀行的監管，是加強宏觀審慎管理的內在要求，也是防範系統重要性銀行“大而不能倒”風險的重要舉措。

2008年國際金融危機後，為更好促進金融穩定、防範金融風險，金融穩定理事會（FSB）從2011年開始發佈全球系統重要性銀行名單，一共有30家，在2013年又發佈了全球系統重要性保險機構名單，一共9家，並提出更高的監管要求。目前我國工、農、中、建四家銀行和中國平安保險集團分別被選入上述名單。同時，主要經濟體還加強了對國內系統重要性金融機構的監管。

我國高度重視系統重要性金融機構監管工作。2018年11月，人民銀行、銀保監會和證監會聯合發佈《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，明確了我國銀行業、保險業、證券業系統重要性金融機構評估識別、附加監管和恢復處置的總體政策框架。2020年12月，人民銀行、銀保監會聯合發佈《系統重要性銀行評估辦法》，明確了我國系統重要性銀行認定的基本規則。為做好系統重要性銀行附加監管工作，須儘快出台附加監管規定，為實施系統重要性銀行附加監管提供指導和依據。

“近日，人民銀行、銀保監會評估認定了19家國內系統重要性銀行，並正式發佈《系統重要性銀行附加監管規定（試行）》（以下簡稱《附加監管規定》），標誌着我國系統重要性銀行的附加監管正式落地，進一步完善了我國宏觀審慎管理的政策體系。”國家金融與發展實驗室副主任曾剛表示。

“推動系統重要性銀行監管不斷完善，有利於降低複雜性和系統性風險，建立健全資本內在約束機制，提升銀行抵禦風險、吸收損失以及自救的能力，防範‘大而不能倒’風險，促進我國金融系統更高質量的持續健康發展。”東方金誠金融業務部助理總經理王佳麗認為，在巴塞爾銀行監管委員會成員國中，目前大部分國家已經建立了本國的系統重要性金融機構名單和監管辦法，近期政策接連出台標誌着我國系統重要性金融機構管理逐步與國際接軌。

入圍意味着責任更大

隨着《附加監管規定》的落地，我國首批系統重要性銀行名單也隨之公佈。根據《系統重要性銀行評估辦法》，人民銀行、銀保監會基於2020年數據，評估認定了19家國內系統重要性銀行，包括6家國有商業銀行、9家股份制商業銀行和4家城市商業銀行。

按系統重要性得分從低到高分為五組：第一組8家，包括平安銀行、中國光大銀行、華夏銀行、廣發銀行、寧波銀行、上海銀行、江蘇銀行、北京銀行；第二組4家，包括浦發銀行、中信銀行、中國民生銀行、中國郵政儲蓄銀行；第三組3家，包括交通銀行、招商銀行、興業銀行；第四組4家，包括中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國農業銀行；第五組暫無銀行進入。

這19家銀行的資產加起來佔銀行業總資產的60%。可以説，入圍系統重要性銀行名單，從某種意義上是對金融機構市場影響力和重要性的一種確認。當然對這些大型機構來説，也意味着需要在維護金融穩定中承擔更多的責任，面對更為全面和嚴格的監管。

“成為系統重要性銀行將接受更嚴監管，對銀行的風險防範能力、可持續經營能力等提出更高要求，特別是對銀行的資本管理提出更高要求，個別銀行存在資本補充壓力。同時，部分資本相對緊張的銀行可能會為滿足監管要求而適度放慢資產增長，影響盈利水平。”中國民生銀行首席研究員温彬表示，機遇方面，成為系統重要性銀行對銀行的聲譽和市場形象有很大提升，有助於提高信用評級，增強在攬存吸儲、創新業務等方面的競爭力。同時，在嚴監管要求下，系統重要性銀行的信息更加透明，資產質量提升，可以獲得更大的業務拓展和價值增長空間。

曾剛認為，總體上看，面對更為嚴格的監管約束（特別是追加資本要求），入圍系統重要性銀行的機構在長期發展上，需要重新審視業務擴張的成本與收益，建立更為完善的資本約束機制，提高資本內生積累能力，切實發揮資本對業務發展的指導和約束作用。在經營理念上，要從規模優先轉向質量優先，通過客户結構、業務結構的調整，逐步實現輕型化、輕資本發展，健全風險防控體系，強化事前預警、事中跟蹤、事後處置的全鏈條，在實現自身高質量發展的同時，降低潛在的系統性風險隱患。

配套政策將加快完善

系統重要性銀行評估與監管主要包括髮布評估辦法、出台附加監管規定、確定系統重要性銀行名單及差異化監管方案等步驟。隨着中國版TLAC的出台，意味着我國對銀行類系統重要性金融機構的監管“四步走”已基本達成。

具體來看，此次《辦法》的實施對我國全球系統重要性銀行影響如何？有關部門負責人表示，《辦法》規定的總損失吸收能力要求符合市場預期，考慮到配套政策後，我國全球系統重要性銀行達標壓力不大，在其經營承受範圍內，不會影響信貸供給能力。總體看，實施《辦法》對我國全球系統重要性銀行影響正面，將引導其健全風險處置機制，提高穩健經營水平，更加註重業務發展與風險抵禦能力相匹配，有利於控制其非理性擴張和系統性風險的積累，促進其向多元化、綜合化的方向轉型。同時，《辦法》對標國際金融監管改革的最新實踐，對我國銀行參與全球化競爭也具有積極意義。

“值得一提的是，相比徵求意見稿，財政部成為本次《辦法》的聯合發佈部門，反映出財政部在履行國有金融機構出資人職責方面更加積極作為，顯示出國有金融資本的管理不斷完善和優化。”温彬認為，下一步，工農中建四大行作為全球系統重要性銀行，在執行TLAC要求過程中，若單純依靠利潤內生補充資本，則可能限制資產投放和增速，因此要更加註重創新設計、發行總損失吸收能力工具，有效達到監管要求，維護經濟金融穩定。

接下來還會有什麼政策出台？王佳麗預計，配套政策如系統重要性銀行額外附加資本監管要求補充渠道，設置合理過渡期安排，以及公司治理、信息披露等具體監管要求和標準將陸續出台。此外，系統重要性金融機構涵蓋了銀行業、證券業、保險業以及其他具有系統重要性、從事金融業務的機構，未來需逐步完善其他非銀行業系統重要性機構政策及監管辦法。