參與全球數字經貿規則制定 推動數字經濟國際合作

楊燕青、吳光豪 單位：上海人工智能實驗室

習近平主席日前在出席二十國集團領導人第十六次峯會時宣佈，中國高度重視數字經濟國際合作，已經決定申請加入《數字經濟夥伴關係協定》（DEPA）。中國正式提出申請加入DEPA，以及此前申請加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP），宣示了中國正以開放的態度積極參與全球數字經貿規則制定。

新加坡、新西蘭、智利三國於2020年6月簽署的DEPA內容廣泛，是世界上第一個多國參與的專門數字貿易協議。就具體內容而言，DEPA參考了先進的貿易協議例如CPTPP的相關條款，但採取了更為靈活的模塊化結構形式。與其他數字貿易相關協議相較，DEPA最契合中國的訴求，其倡導的開放、合作、普惠的數字貿易發展取向與中國秉承的理念基本一致。

客觀來看，由於DEPA對數字貿易提出較高標準，中國加入需進一步完善法規細則落地，進一步推進制度性開放。近日國家網信辦發佈《網絡數據安全管理條例（徵求意見稿）》，在《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》“三法”的立法宗旨下，綜合今年以來發布的一系列法規，將數據跨境流動和數據安全領域的一系列規章落地，有助於中國加快數字貿易領域的改革開放，儘早加入DEPA這一在全球數字貿易領域領先的、高標準的國際協議。

DEPA與數字貿易協議

在數字經濟高速發展的背景下，各國普遍認識到數字貿易的巨大潛力和重要性，紛紛出台政策，旨在規制國與國之間數字貿易的國際談判和協定，這已漸成主流。目前，國際數字經濟和貿易相關政策主要分為幾個層面。一是在世界貿易組織（WTO）框架下的電子商務談判，截至目前已有超過80個WTO成員加入，各成員在完善貿易相關制度安排和縮小數字鴻溝等方面有一定共識，但在跨境數據流動、市場開放和知識產權保護等方面分歧較大。二是將數字貿易協議內容納入自由貿易協定中，如CPTPP中有一章專門闡述電子商務和數字貿易，《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）、《美墨加協定》（USMCA）等均包含數字貿易相關政策。三是部分國家間簽訂專門的數字貿易協定，如美國和日本2019年10月簽署的《美日數字貿易協定》、澳大利亞和新加坡2020年8月簽署的數字經濟協議（DEA）以及DEPA等。

與WTO電子商務談判相較，DEPA涉及內容廣泛且更具操作可行性。DEPA在數字貿易合作方面已取得重要進展，但在WTO框架內核心分歧問題上並不嘗試突破。需要指出的是，作為一個高標準的數字貿易協議，DEPA在跨境數據流動、網絡空間開放等方面提出了較高要求。

在跨境數據自由流動方面，DEPA規定，數字貿易過程中，原則上應允許數據（包括個人信息）跨境自由流動、禁止要求數據本地存儲或處理。在網絡空間管理方面，DEPA要求締約方之間應建立信任，儘量減少數字貿易中的限制措施。對於包含密碼的數字產品，締約國不得要求以另一締約國交出密鑰作為數字產品准入的條件，等等。

加快數據跨境流動規則落地

我國在推動數字貿易和數據跨境流動、提高數據跨境流動治理能力方面作出了不懈努力。《網絡安全法》《個人信息保護法》和《數據安全法》這三部法律構建起中國一般數據尤其是個人信息和重要數據本地化存儲、數據出境需遵守安全評估和安全審查相結合的總體框架。今年7月以來，《網絡安全審查辦法（修訂草案徵求意見稿）》《數據出境安全評估辦法（徵求意見稿）》和《網絡數據安全管理條例（徵求意見稿）》相繼發佈。

中國對跨境數據流動的管理框架是在優先保障國家安全和個人隱私基礎上構建的，對網絡空間的管理也以國家安全、網絡主權和國家利益為優先選項。比照DEPA的相關內容，中國需在保障國家安全、網絡主權和個人隱私的前提下，推進數據跨境流動的規則落地，加快數字貿易領域的制度性開放和先行先試。

第一，推動數字貿易領域的制度性開放，核心是可落地執行的跨境數據流動評估體系。除須本土化儲存的重要數據外，在保障安全和保護個人隱私的前提下，推動數據安全、有序、合規跨境流動，是中國加入DEPA等國際數字貿易協議的前提條件，對於提升我國數據要素市場的國際競爭力至關重要。同時，安全評估制度除了要管理數據出口外，還要為促進數據進口營造環境，鼓勵國外數據向我國流動。

對於數據出境，《網絡數據安全管理條例（徵求意見稿）》做出了完整界定，在出境數據中包含重要數據、關鍵信息基礎設施運營者和處理100萬人以上個人信息的數據處理者向境外提供個人信息等情形，數據出境應當具備國家網信部門組織的數據出境安全評估，通過國家網信部門認定的專業機構進行的個人信息保護認證，以及符合國家網信部門規定的其他條件。

評估和審查的關係是怎樣的？一些學者認為，如果在評估中發現數據跨境可能引發國家安全風險，評估就可能轉化為安全審查。安全審查的一個重要特點是針對國家安全問題，是在特殊情況下發揮威懾作用，而非時時審、事事審。而安全審查和安全評估相結合的制度框架，也充分滿足CPTPP在跨境數據流動中關於安全評估的規則要求。

第二，上海自貿區臨港新片區、海南省等擁有政策空間的地區應積極試點推進跨境數據流動創新。上海自貿區臨港新片區和海南省作為國家跨境數據流動的前沿試點地區，在跨境數據流動政策創新方面有較大空間。近年來，國務院、相關部委和兩地政府均出台了關於支持跨境數據流動創新的諸多政策。綜合各項政策看，臨港新片區創新政策重點在數據跨境流動的安全評估、數據安全管理、離岸數據中心建設等方面，旨在於跨境數據流動安全和自由傳輸之間取得平衡。海南省政策重點則在數據跨境傳輸安全管理試點、個人信息安全出境評估等方面，與自由貿易港的地位和發展需要相契合。

上海和海南可在《網絡數據安全管理條例（徵求意見稿）》的框架下先行先試。例如，根據《上海市數據條例（草案）》，上海可按照國家相關法律法規的規定，在臨港新片區內探索制定低風險跨境流動數據目錄，促進數據跨境安全、自由流動。同時，在臨港新片區建設離岸數據中心，按照國際協定和法律規定引進境外數據，支持企業開展相關數據處理活動。

第三，可與DEPA創始國新加坡及東盟開展跨境數據流動先行先試。習近平主席日前宣佈，中國與東盟正式建立全面戰略伙伴關係。今年1月，新加坡牽頭更新《東盟數據管理框架》（DMF）和制定《東盟跨境數據流動示範合同條款》（MCCs），其中MCCs是東盟跨境數據流動機制實施的第一步，明確了數據整個生命週期內的治理結構和保護措施，下一步則是開展跨境數據流動認證。在中國東盟全面戰略伙伴關係的背景下，上海臨港新片區等地區可結合自身實際，與新加坡和東盟在跨境數據分級分類、流動機制、流動認證、個人數據傳輸等方面率先開展合作，例如先從低風險數據入手，推動數據非本地存儲和跨境數據流動。

第四，推動政府開放公共數據、支持中小企業，推動可信人工智能。DEPA的創始國新加坡、新西蘭、智利非常關注數字產品和貿易對經濟的促進作用、中小企業數字化轉型、數字包容性等問題，這與中國提出的構建開放、公平、普惠、非歧視的數字發展環境不謀而合。政府的公共數據開放，對於支持中小企業、構建普惠數字環境至關重要。同時，確保知識產權數據庫公開可訪問，運用聯邦學習、隱私計算等最新技術方法，支持可信、安全和負責任地使用人工智能，有助於營造良好的數字貿易和數字經濟環境。推進這些與DEPA協議相關條款高度一致的數字經濟政策，有助於中國早日加入DEPA。

第五，充分運用例外條款。例外條款，是一國在國際貿易協定中充分保護自身的通行辦法。在加入DEPA等數字貿易協定的談判中，中國可充分運用一般例外、安全例外、審慎例外和貨幣、匯率政策例外等例外政策，在開放和安全之間取得平衡。此外，由於中國是數據大國，未來也可考慮建立相應的跨國治理機制。

《光明日報》（ 2021年11月26日 12版）