呂德文：政府“外包”服務為哪般

近日，一段“城管搶走老農甘蔗”的視頻在網上流傳並引發熱議。隨後，該視頻得到證實，事發江蘇南通海門三星鎮，涉事者是政府購買市容管理服務的第三方公司人員。事後，地方政府解除與外包公司的合作關係，有關責任人也被問責處理。在此番事件中，人們關注的焦點是，外包公司到底有沒有權力、資格承擔管理責任？

自上世紀90年代以來，“政府購買服務”作為新公共管理改革的重要方法，被引入到國內。此後，這一制度被廣泛運用於各領域。客觀地説，隨着服務型政府的建設，政府承擔的公共服務越來越多，政府能力有限，且效率並不一定高，通過購買服務的方式外包給第三方，讓專業的人幹專業的事，本是一個合理的選擇。

理論上，“外包”一般適用於公共服務領域，在管理尤其是執法領域甚少運用。長期以來，地方政府主要是依靠協管制度來解決管理力量不足的問題。在筆者的調研中，幾乎每一個管理領域，都有數量不等的輔助管理人員。尤其是在“勞動密集型”的管理和執法崗位，比如城管和公安、交警，大量依賴輔助管理人員，也就是通常所説的“臨時工”。曾幾何時，“臨時工”濫權現象也一度是輿論關注的熱點事件。這些年來，政府部門對“臨時工”的管理和使用，已經形成了比較完善的制度，在實踐中也有經驗去處理較為複雜的問題。比如，通過正式人員的“帶隊”制度，解決了“臨時工”可能存在的越權執法問題。或者通過技術手段，比如基層執法普遍採用執法記錄儀，以及規範化的執法程序，避免執法衝突和爭議。

但是，隨着近些年來很多地方的城市管理要求提高，政府內部的“臨時工”制度，已經遠遠不能滿足基層管理和服務的需求。於是，“外包”制度溢出了“政府購買服務”領域，基層政府的管理也越來越多地使用外包人員。尤其是對於城管這種需要大量人力資源的領域更是如此。城管體制這幾年有很大的進步，2016年8月，住建部首次倡導城市管理“721工作法”，即70%的問題用服務手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執法手段解決，要求各地改進工作方法，變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理。客觀而言，要提高管理和服務水平，必須建立在較高的人力投入基礎之上。因此，基層政府引入“外包”公司，參與城市管理與服務，也就成了不少地方的選擇。

毋庸置疑，城管部門有了外包人員的確是省心省力。在外包制度下，城管部門從原來的城市管理者，變成了監督者。基層政府可以將上級下達的各種考核指標，轉化為外包協議的內容，用於約束第三方公司。而第三方公司為了達到委託方的要求，也就要想盡辦法維持城市秩序。以至於，在特定情景下，難免產生衝突，違背制度的初衷。

“外包”制度本身是中性的，但如何運用這一制度，卻反映了政府的施政理念。將政府購買服務制度運用在不合適的領域，必定會出現水土不服的問題，甚至還可能形成反噬。比如，我們在調研中發現，一些基層政府越來越蜕化成政府購買服務制度中的“甲方”，很多本來應該是政府去做的事，都委託給了第三方。不僅基層的服務和管理事務可以外包，甚至連黨建以及為弱勢羣體服務，也可以外包給諮詢公司、社工機構等。甚至還有地方一條系統裏的事，所有的政策過程都依靠第三方。比如，在城管系統，上級部門對下級的市容考核，主要是通過第三方進行考核評估；下級搞好市容市貌，也依靠第三方管理。而作為治理主體的城管部門，就只是甲方而已。

如此，我們需要釐清政府購買服務的適用範圍。政府是為人民服務的政府，只有和羣眾接觸，服務羣眾，才能提高政府治理水平，提高黨和政府的威信。而通過市場化的機制去“服務”羣眾，哪怕效果再好，也不能增強羣眾的獲得感。反而，因為缺乏有效監督，很可能導致公共資源的浪費，以及羣眾的反感。（作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員）