吳士存：莫把解決南海爭議引入歧途

近日，美國、菲律賓及澳大利亞等國借第76屆聯大全會審議“海洋和海洋法”議題的場合再度提起菲律賓南海仲裁案，試圖讓被中國視為“一張廢紙”並扔進歷史垃圾堆的所謂“仲裁裁決”借軀“還魂”。

事實上，這個由美國操盤、日本配合、菲律賓阿基諾三世政府充當傀儡炮製的“裁決”，自2016年7月12日出爐那天起就始終沒有離開過人們的視野，也總有一些國家和政客生怕“裁決”會成為明日黃花而無人問津。

例如，2016年至2017年美日澳三國外長連續兩年借東盟外長會平台發表聲明，炒作“仲裁裁決”，聲稱“裁決”對當事國有“拘束力”，並要求中國執行。在美、日的推動下，2017年七國集團峯會聲明也開始炒作“仲裁裁決”。更為典型的是，2020年7月13日，在“仲裁裁決”出爐4週年時，時任美國國務卿蓬佩奧發表南海政策聲明，完全以“裁決”為基礎，全盤否定中國在南海的權利和主張。今年7月11日，美國國務卿布林肯就“仲裁裁決”發表聲明，在重申蓬佩奧聲明有效性的同時，再度宣稱“中國和菲律賓受該仲裁裁決約束，應予遵守”。

與美國國務卿聲明相呼應，“仲裁裁決”自2020年起也開始在菲律賓重新浮出水面，被菲國內部分政客頻頻提及。今年6月，菲外長洛欽公然聲稱“裁決是國際法的里程碑”。7月，菲副總統萊尼·羅布雷多在一份聲明中説，“國家領導層（杜特爾特政府）尚未充分利用該裁決作為追求我們國家利益的工具”。

毋庸置疑， “仲裁裁決”已經成為美國等域外國家在南海與中國進行地緣政治博弈，以及南海聲索國挑戰、否定中國在南海的權利主張、固化自身既得利益的工具。“仲裁裁決”雖暫時被擱置，但其本身的負面影響及溢出效應在逐步沉澱、固化，並在特定情況下有所凸顯。

2016年以來，南海其他爭端當事國不斷通過國內立法、司法與行政手段為“仲裁裁決”背書，在國內法層面對“仲裁裁決”予以承認和坐實。越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國以“仲裁裁決”為依據，不時採取擴大島礁建設規模、強化海域管控、在爭議海域推進單邊油氣開發等手段固化非法主張，並對中國南海維權執法活動進行干擾。美國、日本、澳大利亞等國在炒作“裁決”問題上一直配合默契。

此外，一些國際司法與仲裁機構在審理國際爭端時開始援引“仲裁裁決”，呈現出以自由裁量之名擴大管轄、以條約解釋之名“司法造法”的苗頭。國際上一些學者主張“司法萬能論”，併為“仲裁裁決”貼上了“國際法治”的標籤，個別聲索國亦聲稱可能針對中國將南海有關爭議問題訴諸國際司法或仲裁。凡此種種，對地區國家通過和平談判解決爭議的努力，對中國同東盟國家推動《南海各方行為宣言》框架下的海上合作和“準則”磋商都產生了消極影響。

另一方面，“仲裁裁決”導致中國南海斷續線的法律效力被掏空，羣島整體性被切割，海域主張“碎片化”。

近年來，一些國家在諸多場合頻繁援引“仲裁裁決”，宣稱“斷續線作為中國對整個南海提出的權利主張是非理性的且不合邏輯的，在國際法和在歷史上都沒有依據，中國不能據此主張歷史性權利”。

無論是越南在南沙萬安灘附近海域的單方面油氣開發活動，還是印尼強化其對所謂“北納土納海”的漁業資源管控，或是馬來西亞向聯合國大陸架界限委員會單獨提交南海外大陸架劃界申請，無不與“仲裁裁決”全面否定中國南海斷續線法律地位、羣島整體性主張和南沙部分海洋地物的島嶼地位密切相關。越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國利用“裁決”為其單邊侵權行動進行辯解的主要託詞便是“所涉海域屬於沒有劃界爭議的本國專屬經濟區或大陸架”。

尤其值得注意的是，在馬來西亞於2019年12月向聯合國大陸架界限委員會單獨提交南海外大陸架劃界申請後，中國與其他南海周邊聲索國同美國、澳大利亞、英國、法國、德國、日本等國展開了一輪激烈的“外交照會戰”。截至2021年3月，上述國家先後向聯合國秘書長提交了25份外交照會或聲明，其中中國提交的11份，是有關反對引用“裁決”和批駁對象國無理主張的。顯而易見，南海某些國家和美日澳等國事實上已經結成了以“裁決”為依據全盤否定中國南海權利主張，以“裁決”為背書通過在爭議地區的單邊行動鞏固和擴大既得利益的“裁決話語同盟”。

當前南海形勢總體保持穩定，但也出現了一些令人擔憂的消極因素，如美國主導的南海軍事化初露端倪、“仲裁裁決”死灰復燃、聲索國在爭議地區的單邊行動此起彼伏、“準則”磋商難言樂觀等等。上述任何一個因素單方面作用被人為放大或失控，都可能對整個和平穩定的南海局勢造成極大負面影響。仍以“裁決”為例，近日筆者參加了第十屆中美“海上問題與國際法”的二軌對話，一位美國資深國際法專家就認為，“要求中國遵守仲裁裁決不是解決南海問題的正道，中國對裁決的態度，包括其對仲裁庭管轄權的態度已經足以説明仲裁裁決包括再次提起仲裁的道路是行不通的。”

南海問題的核心是部分島礁的領土爭議，而恰恰領土爭議是超出《聯合國海洋法公約》（簡稱《公約》）適用範圍的。所以，從這個意義上講，依據《公約》第十五部分的爭端解決機制來處理南海問題無異於緣木求魚。同理，炒作“裁決”及其所謂“拘束力”只會把解決南海爭議的努力引入歧途。（作者是中國-東南亞南海研究中心理事會主席、中國南海研究院創始院長）