結束單一家庭住宅區劃的限制 - 彭博社

2021年，喬治亞州亞特蘭大的一個住房開發項目。

攝影師：Elijah Nouvelage/Bloomberg拜登政府的住房供應行動計劃，上週公佈，旨在幫助彌補美國近400萬套住房的不足，並抑制國家飆升的房價。在其行動項目清單的首位是承諾向改變土地利用政策以促進密度的社區提供聯邦撥款作為獎勵，這是政府正在試點實施的方法。

但要確定最有效增加住房的土地利用政策並不像看起來那麼簡單。越來越多的證據表明，單一改革，比如取消僅限單户住宅區的規定並不足夠。要在建造住房方面取得實質性進展，各市政府需要做更多努力。

拜登計劃並未詳細説明如何確定哪些類型的政策將使社區有資格獲得這些聯邦撥款。但為了實現政府的住房目標，我們建議要求尋求撥款的地方政府必須證明他們的區域規劃變更實際上產生了額外的住房單位，並且他們的改革包括影響住房價格的全部土地利用政策。

這些區域規劃改革的要求必須根據不同司法管轄區的獨特情況量身定製，因為一刀切的策略不會有效也不會公平。

區域規劃改革的限制

目前討論最多的土地利用改革策略是修改區域規劃規則，以允許建造小型公寓。這是一個積極的步驟，但除非這些單位得以建造，否則不會增加住房供應。

以明尼阿波利斯為例，該市於2019年投票決定有效地取消全市範圍內的單户住宅區規劃，允許土地所有者在此前只能建造獨立住宅的土地上建造兩到三單元公寓樓。這種基礎區域規劃的改變——決定可以按規定建造什麼的用途和形式限制——擴大了允許建築物的種類和單位密度。

這項政策受到了學者、政策制定者和媒體的讚揚，他們指出這一規則變更是增加住房建設、降低生活成本和減輕住宅隔離的關鍵機制。

不幸的是，到目前為止的證據表明，在實現這些目標方面取得了很少進展 — 至少不是由於這項政策的結果。在2018年至2021年期間，根據城市數據，小型公寓建築的許可數量翻了一番，但這類結構的住房單位僅增加到81個 — 在城市的背景下，這個數字微不足道，18萬户家庭。與此同時，受到區域變化影響的獨棟住宅價格上漲，儘管結果因社區而異。

對於這些結果有幾種解釋。在城市的大部分地區，即使技術上允許，這些小型公寓建築也被要求不得超過三層，並且總面積較小，限制了潛在新公寓的吸引力。而為這類結構籌集資金極其困難。

如果不滿的鄰居可以通過數月的公眾審查阻止三單元公寓建築的施工，僅僅消除單户住宅區劃是不夠的。

引起對這些一般效果的關注並不否定明尼阿波利斯的改革。將建築限制在僅限單户住宅的區域規則本質上是具有限制性的，因為這使得許多社區 —— 通常是那些擁有最充足學校資源和最好就業機會的社區 —— 對於只能承擔公寓成本的人來説是負擔不起的。它們任意地將新建築限制在小範圍內，即使住房需求增加而供應不足。在太多社區中，這導致了人種增加的隔離和不公平機會。因此，應該複製消除單户住宅區劃的改革。

但明尼阿波利斯在之前幾年中進行的其他不那麼引人注目的改變對增加該市的住房存量更為有效。該市在2015年合法化了附屬住宅單位，在2015年取消了靠近頻繁公共交通服務的停車要求，並在2021年全市範圍內取消了停車要求，使得在市中心以外增加公寓更加便宜。結果，明尼阿波利斯允許的住房單位數量從2015年到2020年翻了一番。超過90%的新單位位於至少有10個單位的大型建築中。

明尼阿波利斯表明，僅僅消除單一家庭住宅區規劃，或者改變其他形式的基本規劃，並不能單憑這一點就增加住房供應。這些變化只是改善社區土地利用法規以支持住房建設所需更廣泛轉變的一小部分。

思考更大更廣泛

華盛頓不應僅僅將聯邦撥款的條件建立在一個可能無效的潛在規劃改革清單上，而應考慮要求各地區展示土地利用政策如何實際增加了住房建設。

試圖贏得聯邦撥款的城鎮、城市和縣還應該展示他們有一個制定改革戰略框架的能力，這種框架不僅僅侷限於基本規劃，還要涉及影響住房價格和公平性的土地利用政策的所有要素，包括：

• 允許城市和城鎮提供某些開發商而不是其他人減免或豁免的靈活措施；
• 要求、強制性規定和激勵措施，這些都是促進某些類型開發而不是其他類型開發的工具；
• 管理規則，管理規定規範規劃政策；以及
• 程序，例如用於做出有關推進項目選擇的審查和上訴程序。

如果不滿的鄰居可以通過數月的公眾審查阻止三單元公寓樓的建設，僅僅消除單一家庭住宅區規劃是不夠的。如果對新住房施加不合理的影響費用或停車要求使項目融資變得不可行，那麼允許建造更多類型的住房也是不夠的。調整土地利用政策的所有 要素是取得實質性進展所必需的。

同時，對於結果和改革的要求應該根據各地的實際情況進行調整。許多房地產市場的反應不僅僅受到土地利用法規的影響，還受到地方政府控制範圍之外的因素的影響。

聯邦政府的一項資助要求是，地方政府必須證明他們的土地利用政策正在增加住房存量，並且正在解決與住房價格可負擔性相關的各種問題，這一要求不應該優先考慮那些住房市場下滑或需求不存在的地方 —— 這些地方仍然需要聯邦支持。但是，對於需求旺盛、房地產市場強勁的社區，這一要求應該得到有力執行。這意味着要求最富裕的郊區社區和城鎮中低密度社區容納更多的建築，因為這些地方是需要新單位的地方，最終將有助於解決全國供應短缺問題。

改變廣泛的土地利用法規需要時間。沒有哪個社區可以一步到位地解決所有這些問題，某些社區可能需要來自地區或州政府的鼓勵甚至強制措施，以確保他們的分區法規不會阻礙住房建設。但是通過有效的政策，聯邦政府可以促使地方政府改進他們的土地利用法規的整體範圍，以促進新的發展並推動住房價格可負擔性。

Yonah Freemark 是城市研究所都市住房和社區政策中心的高級研究助理，他是土地利用實驗室的研究主任。

Lydia Lo 是城市研究所都市住房與社區政策中心的研究助理，研究土地利用法規對住房市場可負擔性的影響。