一個“活”的協定，中國申請加入，美國試圖“架空”_風聞

進入2022年，全球經貿領域的第一個重磅事件便是《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）於1月1日正式生效，這一協定有望取消15個成員國超90%的貿易關税。經濟學家認為，這將給亞太地區的貿易帶來諸多益處。

**近兩年來，亞太地區新出現了八個數字經濟貿易協定或包含數字經濟貿易內容的自由貿易協定，**即RCEP和《日英全面經濟夥伴關係協定》《新加坡－澳大利亞數字經濟協定》《數字經濟夥伴關係協定》《美日數字貿易協定》《美國-墨西哥-加拿大貿易協定》《日歐經濟夥伴關係協定》《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》。

其中，《數字經濟夥伴關係協定》（Digital Economy Partnership Agreement，簡稱DEPA）於2020年6月由智利、新西蘭和新加坡簽訂，是世界首創的“純數字”、模塊式、非約束性貿易協議。**2021年11月1日，中國商務部部長王文濤致信新西蘭貿易與出口增長部長奧康納，正式申請加入DEPA。**這也是繼9月16日申請加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）之後，中國在數字貿易規則領域的又一“入羣”舉措，引起國內外的廣泛關注。

中國的申請能獲得通過嗎？DEPA倡議國與中美之間的動態關係將如何影響中國加入DEPA？DEPA又將為數字貿易話語權的大國博弈提供哪些新的可能？

文 | 楊澤瑞 中國太平洋經濟合作全國委員會研究室主任

編輯 | 蒲海燕 瞭望智庫

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一個“活”的文件

DEPA是智利、新西蘭和新加坡三國於2020年6月12日簽署、2021年1月1日正式生效的數字經濟貿易協定，是世界上第一個線上簽署的重要國際條約。

它由十六個主題模塊構成，包括初步規定和一般定義、商業和貿易便利化、數字產品及相關問題的處理、數據問題、更廣泛的信任環境、商業和消費者信任、數字身份、新興趨勢和技術、創新和數字經濟、中小企業合作、數字包容性、聯合委員會和聯絡點、透明度、爭端解決、例外和最後條款。

DEPA有些條款是三個簽署國早前的協定中已有的內容，有些則是專門針對數字經濟的新內容。

【注：數字經濟，是指以數字技術和計算技術為核心和基礎的經濟活動，包括所有由網絡和其他數字通信技術支持的商業、經濟、社會、文化等等。】

在國際數字經濟、數字貿易協定蓬勃興起的當下，DEPA有三方面重要意義：

一是規則的全面性與前瞻性。

DEPA涵蓋了支持數字經濟和數字貿易方方面面的內容。跟傳統貿易協議中的電子商務章節或WTO電子商務談判中的內容相比，DEPA的內容更有雄心，包括數字包容性、支持工商界的無紙貿易、加強網絡安全、保護數字身份、加強金融科技合作等等。DEPA也有章節專門應對社會關注的問題，比如，個人信息的隱私、消費者保護、數據管理、透明和開放等問題。

即使與《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（TPP/CPTPP）（號稱“高標準、21世紀的自貿協定”）中的“電子商務”一章相比，DEPA的內容也更全面、規定更細緻，是TPP/CPTPP協議中數字經濟條款的升級換代，反映了在數字經濟快速發展的當下，國際數字貿易規則的與時俱進。DEPA跟《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）中的“電子商務”章節更是不可同日而語。

一位乘客在新加坡使用手機支付出租車費。圖｜視覺中國

二是成員的開放性與靈活性。

DEPA對其他經濟體開放，只要達到要求，就可以申請加入。早在DEPA簽署前後，就有一些國家表示加入的意向，包括韓國、馬來西亞、加拿大等，未來可能會有更多國家申請加入。

DEPA為成員提供了一定的靈活性——參與方不需要同意協定的全部內容，可根據自身數字經濟發展現狀和需要選擇其中幾個合適的模塊進行締約加入協議，不必為滿足所有要求而為難。

三是對傳統貿易協定的替代性。

在數字化時代，數字成為經濟活動的主要內容，幾乎所有的經濟活動都要數字化了。DEPA又是一個“活”的文件，可以隨着貿易政策和電子商務樣式的發展而修改。隨着內容越來越豐富，DEPA對傳統自由貿易協定的替代作用會越來越突出。

在大國一時難以達成協議時，DEPA為其提供了其他舞台，這是關鍵意義所在。回顧歷史，2002年，正是上述三國發起了“亞太自由貿易區”談判。2005年，文萊加入後，談判改名為“跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定”（TPSEP）。2009年，美國加入談判後，該協議名稱又簡化為“跨太平洋夥伴關係協定”（TPP），開啓了亞太合作中轟轟烈烈的 TPP/CPTPP進程，掀起了亞太合作的大浪。

DEPA的應運而生反映了智利、新西蘭、新加坡等小國在數字經濟時代不甘心受大國擺佈、積極制定數字經濟規則的雄心。在傳統經濟貿易領域，這些小的經濟體是做不到引領規則的。這些抱有相同想法的夥伴國希望通過合作，在數字時代打造新的貿易框架，提供一個可以預期的數字規則。                  

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為什麼要申請加入DEPA？

2021年11月1日，《中華人民共和國個人信息保護法》開始實施。這是世界上第二個針對數據隱私保護的法律，僅次於歐盟2018年5月開始實施的《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）。

“個人信息保護”是數字經濟貿易協定中的核心內容之一。在這個特殊的日子，中國申請加入DEPA表明了中國政府的決心和底氣。

浙江寧波市鎮海區一家銀行營業網點工作人員指導客户使用人臉識別轉賬。圖｜IC photo

中國加入DEPA的意義可以從三個層面來理解：

一是為中國數字經濟的發展，及更廣義的中國經濟未來打造基礎和空間。

跟世界經濟中的中、美、歐三大板塊一樣，全球數字經濟也是中、美、歐三家領頭。世界前十大數字科技公司基本上被中美兩國佔據。中、美、歐三極對數字經濟的主導權之爭，可能會持續相當長時間。從現在的勢頭看，其他國家難以參與競爭。

Statista網站數據顯示，2019年全球數字產業排名中，中國以2.5萬億美元排名第一，美國第二1.9萬億美元，英國第三0.32萬億美元，日本第四0.31萬億美元，德國第五0.25萬億美元，韓國第六0.21萬億美元。

IDC報告顯示，2025年全球數據量將增長至175ZB，中國將憑藉27.8%的比例佔據第一。

中國信息通信研究院發佈的數據顯示，2020年我國數字經濟規模達39.2萬億元，佔GDP的38.6%，同比增長9.7%。

中國網絡空間研究院發佈的《世界互聯網報告2021》顯示，2020年我國數字經濟規模全球排名第二，僅次於美國。

作為全球數一數二的數字經濟大國，中國積極推進數字經濟的發展，支持和鼓勵數字經濟與實體經濟融合，在數字經濟的應用創新、技術研發、電商消費、設施建設等領域十分活躍，已成為全球數字經濟發展的重要一環。

申請加入DEPA，體現了中國積極參與國際數字經濟領域的合作交流和規則制定，是進一步深化國內改革和擴大對外開放的重要舉措，將為中國經濟的未來發展打好基礎。

二是試圖為亞太地區數字經濟合作，及更廣義的地區經濟一體化提供解決方案。

近兩年來，亞太地區新出現了八個數字經濟貿易協定或包含數字經濟貿易內容的自由貿易協定，即RCEP、《日英全面經濟夥伴關係協定》、《新加坡－澳大利亞數字經濟協定》、DEPA、《美日數字貿易協定》、《美國-墨西哥-加拿大貿易協定》、《日歐經濟夥伴關係協定》和CPTPP。

它們有些是內容全面的自由貿易協定，包含電子商務或數字經濟貿易章節；有些是“純數字貿易協定”。這些雙邊和多邊協定試圖在數字經濟貿易領域設定國際框架，以推動數字經濟貿易規則的協調。

無論是格式還是語言，這些協定都與傳統的自由貿易協定有諸多相同點。目前來看，新出現的數字經濟貿易協定帶來了三大思考——

第一個，與傳統自由貿易協定的關係問題。

無論是作為傳統貿易協定的一部分，還是作為單獨的數字經濟貿易協定，它們之間的關係都很複雜和微妙。作為傳統貿易協定的一部分的話，這些數字經濟/電子商務章節對數字經濟貿易方面的規定往往不夠充分，很多內容過於寬泛；而作為單獨的數字經濟貿易協定的話，又與傳統貿易協定內容有很多重複的地方，很多時候會產生新的矛盾和紛爭。

將來，在國際經濟貿易協定中，如何處理數字經濟貿易問題，可能有三種前景：一是以傳統的自由貿易協定包含更詳細的數字經濟貿易方面的內容；二是以新的數字經濟貿易協定為藍本，將傳統的自由貿易協定內容納入其中；三是傳統的自由貿易協定與數字經濟貿易協定平行存在，各司其職。

第二個，是概念、規則的複雜化問題。

“數字經濟”是近幾年才普遍使用起來的概念，以前用的是“新經濟、互聯網經濟、電子商務”等等。由於數字經濟、數字貿易的出現和快速發展的過程，當前的數字經濟貿易協定對一些重要的概念並沒有明確定義。

比如，數字經濟、數字貿易、數字產品、數字服務、數字身份、人工智能、物聯網、個人數據與隱私等數字經濟貿易方面的核心概念，它們應該包括的具體內容，各協定基本上只使用、不定義。各協定對核心概念的理解和相應規則的制定千差萬別，遠遠達不到“統一、和諧”的地步。

第三個，是這些協定導致數字經濟與數字貿易碎片化的問題。

跟傳統的自由貿易協定導致地區經濟貿易的碎片化一樣，新的數字經濟貿易協定將導致地區數字經濟貿易的碎片化更嚴重，“意大利麪條碗”現象會更普遍出現。

【注：“意大利麪條碗”現象，指在雙邊自由貿易協定(FTA)和區域貿易協定(RTA)下，各個協議不同的優惠待遇和原產地規則就像碗裏的意大利麪條，一根根地絞在一起，剪不斷，理還亂。例如，在每個雙邊自貿協定和區域貿易協定中，有關“原產地規則”的條款越來越多，也變得更加複雜，北美自由貿易協定的汽車原產地規則就是一個典型。】

 亞太數字經濟貿易協定比較表。作者製圖

在全球層面，跟數字經濟的快速發展相比，全球數字經濟貿易規則的制定已明顯落後於時代，WTO在此方面幾乎毫無作為。

當前，全球數字經貿規則方面**“三足鼎立”**——

以美國為代表的支持數據自由流動、反對服務器和數據本土化的模式；

以歐盟為代表的強調隱私、視聽產品例外、知識產權和消費者保護的模式；

以中國為代表的強調數字主權的模式。

在全球數字經濟規則制定的競爭中，“聯盟化”趨勢取代了“全球化”，各主要成員利用自己的實力和優勢，組建自己的數字經濟共同體。

中國申請加入DEPA，無論是在全球層面還是在亞太地區層面，都將推動數字經濟健康有序發展，打造公平公正、開放非歧視的數字發展環境。這將有利於探討和制定能反映各方意願、尊重各方利益的數字治理國際規則，為維護數據安全、促進數字發展與合作、推進全球數字治理貢獻中國智慧和提供中國方案。

三是在地緣政治與戰略層面，對沖美國打造的“印太戰略”，為中國在地區合作與周邊外交中提供更廣闊的戰略縱深。

當今世界正面臨百年未有之大變局，世界經濟格局、國際經濟治理、地區合作框架面臨大變動、大分化、大重組，而新冠肺炎疫情加速推進着這一變局。在逆全球化和逆區域化、單邊主義、中美博弈與脱鈎的背景下，地區合作進入低潮。

但美國推出的“印太戰略”卻日益具體化。無論是“四國聯盟”還是“三邊安保聯盟”，都將進一步加劇地區分裂，使世界面臨“兩套標準、兩套產品、兩套市場”的風險。

中國申請加入DEPA，將有助於減輕美國打造的“包圍圈”對中國經濟的負面影響，削弱相關國家與美國的“捆綁”，為中國的地緣政治與戰略打造新“抓手”。

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規則制定權的爭奪戰

當前，數字化時代的到來使得5G、大數據、雲計算、工業互聯網、人工智能、區塊鏈等新興技術不斷取得突破，並加快向社會經濟各個領域滲透融合。毫無疑問，數字經濟蓬勃發展將深刻改變人類的生產生活方式，對各國經濟社會發展、全球治理體系、人類文明進程都將產生影響深遠。這給世界經濟注入新動能，也給我國的發展提供了新機遇。

中國申請加入DEPA，可以看出我國參與地區與全球經濟治理的決心。但在國際舞台上，僅僅表決心是遠遠不夠的，還有三個情形需要考慮——

一是地區合作形勢空前複雜。

我國所在的亞太地區，正是“百年未有之大變局”之核心區域。中國、印度等發展中大國正在快速接近世界經濟中心舞台。“印太戰略”、“印太合作”衝擊着以APEC為載體的“亞太合作”。RCEP、CPTPP和“太平洋聯盟”（PA）對地區一體化路徑的競爭，將使形勢變得更加複雜，這個過程可能會長期化。

當前，亞太地區合作機制面臨解構與重構，各種地區合作機制進入動盪、分化期，使DEPA的擴員問題面臨不確定性。

二是DEPA規則本身的挑戰。

作為全球領先的數字經濟貿易協定，DEPA內容的全面與規則的精密可圈可點，特別是在數字税、跨境數據流動、數據存儲、政府監管等數字經濟貿易四大核心內容方面，制定了比較前瞻性的規則。

這四大核心內容與中國現行的法律法規差距較大。如何加速推進國內數字經濟貿易規則的完善，形成全面、統一、科學、前瞻的國內數字經濟貿易法律體系，以適應DEPA的要求，對中國來説還是巨大挑戰。

三是美國的選擇至關重要。

在特朗普政府時期，中美關係急劇惡化，從貿易戰到全方位的博弈愈演愈烈。雖然拜登上台後，美國對華政策有了一些調整，但是根據近期情況來看，兩國間的競爭與博弈勢頭仍將持續，仍將是今後一段時間內世界性的大問題。在地區合作層面，美國推出“印太戰略”，試圖削弱或取代亞太合作，得到日本、印度、印尼、澳大利亞等國家的積極響應。

對於中國的申請加入，如果美國明確反對，可以肯定DEPA三國是不可能同意的；如果美國選擇默認同意，DEPA三國仍有可能以技術原因拖延中國的加入。

考慮到美國既不是DEPA的成員國，又在極力推動“跨太平洋數字貿易協定”，美國另起爐灶、將“跨太平洋數字貿易協定”做大做實、將DEPA“架空”的可能性最大，從而達到讓中國加入DEPA的意義最小化的目的。

近期，拜登政府越來越積極地推進跨太平洋數字貿易協定，有可能在亞太地區形成壓倒性、一家獨大的數字經濟貿易協定，取代大部分中小國家間雙邊或者小多邊的此類協定。

該協定將為數字貿易制定標準，包括數據的使用和電子海關安排等前沿內容。美國貿易代表戴琪已與亞太地區八個國家的貿易部長討論過此問題，美國、加拿大、智利、澳大利亞、日本和新加坡等國家可能是首批成員，印度也有可能在未來加入其中。

協定的背後是規則，規則的背後是發展。

亞太地區數字經濟與數字貿易協定的大量簽訂，不僅反映了相關國家對數字經濟與數字貿易發展規則制定權的爭奪，更重要的是，體現了相關國家地緣政治、地緣經濟戰略意圖，是對未來發展空間的全方位佈局，因此，亞太地區的數字經濟貿易協定問題對地區內所有國家都至關重要。

中國申請加入DEPA，就如同鯨要進游泳池游泳一樣，無論是對“鯨”還是對“游泳池”，都是巨大挑戰，畢竟DEPA三國的人口只有中國人口的2%、GDP只有中國的6%。

當前，全球數據跨境流動對全球GDP增長的推動作用已超過貿易和投資。由此產生的數據跨境流動、數字本地化存儲、數字安全、隱私、反壟斷等一系列問題，需要規則和標準來協調，全球和區域層面的數字經濟、數字貿易規則越來越重要。

申請加入DEPA符合中國進一步深化國內改革和擴大高水平對外開放的方向，有助於中國在新發展格局下與各成員國加強數字經濟領域合作、促進創新和可持續發展，但這決不可能一蹴而就。

長期來講，中國的數字經濟貿易戰略取決於改革開放的深入，取決於參與全球化與地區一體化的程度及中美關係的走向。這需要我們在國家戰略層面來通盤考慮，需要我們高度重視數字經濟貿易的規則，避免成為“數字孤島”。

現在，中國申請加入DEPA，是邁出了第一步，令人欣慰。

但，道阻且長，這也僅僅是第一步而已。